Nº 3| Período: Junho-2010 |
Editor: Alexandra Campos | Director: Rogério Gomes |
Indice
Capa Artigos A Responsabilidade Ambiental e o Decreto-Lei n.º 147/2008 - Hugo Correia / Marta Cruz- ABBC & Associados O novo regime jurídico da instalação, exploração e funcionamento dos empreendimentos turísticos - principais aspectos - Paulo da Silva Almeida - Silva Almeida & Associados Reflexões sobre o Direito do Ordenamento do Território, do Urbanismo e do Ambiente (1) - Mª da Glória F.P.D. Garcia - Universidade Católica Portuguesa A urgência da reabilitação urbana ou o resultado da incapacidade de planear - João Lacerda Tavares - Lacerda Tavares, Advogados O regime excepcional de extensão dos prazos previsto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março - Gonçalo Reino Pires - Serra Lopes, Cortes Martins & Associados Contaminação de Solos – crime sem castigo? - Ana Isabel Marques - Cuatrecasas, Gonçalves Pereira & Associados A alteração de paradigma no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: concretizada ou por concretizar? (parte 1) - Sérgio Roque Gomes - Advogado A alteração de paradigma no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: concretizada ou por concretizar? (parte 2) - Sérgio Roque Gomes - Advogado O Programa de Acção Territorial (PAT), esse desconhecido - José Mário Ferreira de Almeida - Ferreira de Almeida, Luciano Marcos & Associados A Cidade Global entre mito e realidade - José António Segurado e Campos - Faculdade de Letras de Lisboa A política de proteção do Ambiente na União Europeia - António Pinto Pereira - António Pinto Pereira, Advogados Plano Director Municipal, Revisão, Indemnização e Expropriação - José Vieira Fonseca/ Cristina Pires Pinto - Vieira Fonseca & Associados
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O Programa de Acção Territorial (PAT), esse desconhecido
José Mário Ferreira de Almeida - Ferreira de Almeida, Luciano Marcos & Associados
Afastamo-nos do tempo em que se acreditava piamente no poder curativo dos planos. Em especial no poder dos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), afinal o receituário para debelar a doença do desordenamento que já nos finais dos anos 70 do século XX ameaçava ser crónica.
Animados pelo estímulo financeiro do Estado, que nesses tempos de grande fé condicionou à aprovação de PDM a distribuição dos dinheiros comunitários, os municípios encontraram no planeamento uma via de afirmação da autonomia do poder local democrático, valor seguro no discurso político da última década do século passado.
O que se terá passado entretanto para que, de panaceia, o plano se tivesse transformado em instrumento espúrio, veículo de assalto ao interesse público fundamental da correcta e equilibrada transformação do solo e do seu racional uso?
A razão desta mudança não se encontra só na falta de qualidade dos planos territoriais ditos de primeira geração. Nem apenas na inexistência de cultura planificatória no seio da administração pública. Ou mesmo na ausência ou insuficiência do conhecimento técnico e científico nas nossas universidades nestes domínios, nos primórdios do planeamento urbanístico. Foram em conjunto todos estes factores e muitos mais, cuja análise não cabe nesta abordagem, necessariamente sintética, e com o marcado propósito de olhar para a questão da execução dos planos.
A realidade é esta: em duas décadas criou-se uma enorme e complexa rede de princípios, normas, regras e práticas a partir de uma miríade de planos às mais diferentes escalas e âmbitos. À fase da consolidação do poder local, seguiu-se a da desconfiança provocada pelo ritmo acelerado em que se ia consolidando a autonomia do poder local em matéria de ordenamento e gestão do território, autonomia que a disciplina dos PMOT não só atribuíam, mas sobretudo legitimavam. Autonomia dos municípios em matéria de gestão do solo, significa perda progressiva de controlo dos processos de transformação do solo por parte da administração central e dos serviços desconcentrados do Estado. Nem o poder de (não) ratificação governamental ou o acompanhamento da elaboração dos planos pelos serviços centrais ou desconcentrados do ministério responsável pelas políticas de ordenamento do território sossegou os receios sobre o que de terrível poderia significar esta carta de alforria passada aos municípios e de que estes, contrariando as expectativas de muitos, se souberam servir…
A resposta encontrada pelo Estado, não podendo ser a de recuar no movimento de progressiva responsabilização do poder local na gestão do território - porque a isso, para além das dificuldades políticas colocadas a quem tivesse o atrevimento de o propor, se oporia a Lei Fundamental - foi a de manter a tipologia dos planos, mas, atendendo à prevalência hierárquica sobre os PMOT, descaracterizar os Planos Regionais de Ordenamento do Território e os Planos Especiais de Ordenamento do Território, criando sobreposições materiais com os planos municipais. Não raro estes instrumentos de gestão territorial funcionaram mais como condicionantes dos PMOT do que desempenharam o papel que a lei para eles reservou, como aconteceu (e continua de resto a acontecer) com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, mas também com Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, e existem sinais claros que se pretende que aconteça com esta nova versão do Plano Regional de Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo.
Se a resposta da administração central foi e continua a ser esta, a consequência imediata foi e continua a ser a de acentuar a confusão. A rede de limitações, de restrições, de condicionantes, de proibições adensou-se de tal forma, que a cura depressa se transmutou num vírus que ameaça tornar-se resistente a qualquer profilaxia.
Dizem os mais cépticos que a saída está numa radical mudança de paradigma. A começar pela mudança do paradigma legal. Importa – dizem -, aprovar uma nova lei dos solos (alguma vez tivemos uma em vigor?) e, a partir dessa reforma legislativa, adoptar outro sistema de gestão territorial, mais apostado na coordenação e inter-relação dos diferentes níveis de planeamento territorial.
Seja lá o que for que sonham os arautos do novo mundo do planeamento territorial, a verdade é que o actual modelo está longe de esgotar as suas virtualidades. O sistema de gestão territorial imaginado pelos criadores da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº 48/98, de 11 de Agosto) revelaria todo o seu acerto e adequação, caso as administrações públicas central e local se lembrassem de princípios a que se tem dado pouca atenção, ou de figuras insuficientemente estudadas, desenvolvidas e utilizadas.
Um dos princípios, que sempre sofreu do mau-olhado de algumas autoridades inspectivas e judiciárias, é o princípio da contratualização expresso na alínea h) do artigo 5º da Lei de Bases, que incentiva a preferência por “modelos de actuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão territorial”.
Com a timidez e a incerteza de quem dá os primeiros passos num terreno que sabe povoado de mitos e receios, o legislador veio em 2007 densificar esse princípio, dando consagração formal no artigo 6º-A do RJIGT, aos chamados contratos para planeamento. Esta timidez é responsável pela falta de clareza; e esta ausência de clareza motiva as muitas interrogações que nos últimos tempos têm surgido sobre o alcance e limites destes contratos, cada uma delas a prova da dificuldade - endógena ao nosso sistema – de admissão sem preconceitos de formas convencionais, limpas e transparentes, de relação entre os interesses públicos e privados.
Mas se no capítulo da formação dos planos só muito recentemente (e com excessivos complexos, cautelas e receios) se admitiu expressamente o contrato1 , no domínio da execução dos planos há muito que a figura surgiu na lei e não gera especiais alergias.
No nosso Direito e na prática urbanística é conhecido o contrato de urbanização, talvez a expressão da única técnica contratual de concertação de interesses francamente utilizada para execução de Planos de Urbanização e de Planos de Pormenor.
Ora, o que falta para cumprir os desígnios sempre afirmados de reordenamento do território, não são tanto as ferramentas para concretizar PU e PP, falta quase sempre a capacidade de estabelecer estratégias de utilização sustentável do solo como recurso, num âmbito que se situe para além da escala local.
A observação que fazemos diz-se porém que, quando não faltam instrumentos ou eles não se desviam do seu escopo legal (quando o PROT tem objectivos estratégicos e não ambiciona substituir-se aos PDM, ou quando os Planos Sectoriais assentam num exercício de prognose a médio e longo prazo que considera os impactos sobre o território…), a exequibilidade das estratégias fica em causa porque não se arranja meio eficaz de comprometer os agentes – públicos e privados – das transformações projectadas nos instrumentos de gestão territorial.
É essa uma das razões que explica que o cemitério das boas ideias e das melhores intenções de desenvolvimento, tenha entre nós a dimensão que tem…
Procura-se instrumento que garanta a eficácia na coordenação das acções planeadas, e, no entanto, há 10 anos que a Lei de Bases no artigo 17º, e o RJIGT no artigo 121º, prevêem a figura do Programa de Acção Territorial (PAT) desenhada pelo legislador com esse propósito.
Isto é, há uma década que a ideia do contrato subjaz, quase sem consequência, a essa outra ideia essencial de que o sistema pressupõe coordenação entre os diferentes níveis e instâncias incumbidas da gestão do território, bem como pressupõe a articulação destas instâncias com os agentes das intervenções previstas nos instrumentos de gestão territorial.
Observadas mais de perto as citadas disposições legais resulta que, diferentemente do que muitos julgarão, o PAT não é um plano a mais, nem sequer um instrumento de gestão territorial. É, muito claramente, um instrumento de natureza contratual vocacionado para estabelecer compromissos entre interesses que se manifestam sobre o território. Visa estabelecer obrigações, por natureza vinculativas de entidades privadas e públicas, situadas no campo fundamental da coordenação das actuações com vista à concretização das opções planificatórias.
A figura do PAT, é certo, foi desenhada pelo legislador a pensar nos PMOT. Nesse sentido aponta, por exemplo, o artigo 90º/c) do RJIGT que elege o Plano de Pormenor como instrumento privilegiado de cumprimento dos PAT. Ou a própria letra do artigo 121º/1 do mesmo RJIGT, quando expressa que “a coordenação das actuações das entidades públicas e privadas interessadas na execução dos planos municipais de ordenamento do território pode ser enquadrada por programas de acção territorial”.
Porém, nada na lei condena ou afasta o aproveitamento da figura do PAT para a contratualização de acções sobre o território que exorbite das fronteiras do município. Bem pelo contrário. O artigo 63º/2/f) do RJIGT refere-se ao PAT como instrumento de coordenação das actuações destinadas à concretização de planos que visam a regulação de interesses comuns a diferentes municípios, constantes de Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIOT)2 .
Aliás, o Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território, (PNPOT) dando cumprimento ao artigo 29º do RJIGT, no capítulo III dedicado às directrizes para os instrumentos de gestão territorial, veio claramente ampliar o campo de aplicação do PAT, em geral à “coordenação das actuações dos diferentes agentes territoriais [que] exige[m] práticas de gestão territorial, suportadas na aplicação de técnicas e de procedimentos avançados de governança e de negociação, envolvendo as entidades públicas, os interesses privados e os cidadãos”.
O PAT, pela maior adaptabilidade que decorre da sua génese negocial, é, em nosso entender, um instrumento especialmente adequado a promover as intervenções no território que impliquem a coordenação de interesses diversificados, permitindo articular interesses privados com as medidas previstas nos planos para defesa do interesse público.
Mas para além dar consistência e garantir a exequibilidade aos instrumentos que integram o nosso sistema de gestão territorial, o PAT pode ainda desempenhar um papel essencial para o sucesso de projectos de dimensão e interesse regional e nacional mesmo que não consubstanciem planos sectoriais (no conceito do artigo 35º do RJIGT), da dimensão e impacto de um novo aeroporto internacional, de grandes infra-estruturas portuárias, parques tecnológicos ou projectos de reabilitação de âmbito supramunicipal.
A acção territorial conjugada, programada e contratualizada, afigura-se-nos, pois, uma via capaz de acrescentar o que ainda falta ao planeamento territorial: a dimensão estratégica, também na fase de concretização das intenções planificatórias.
1 Embora a admissão genérica do contrato como forma legítima de actuação administrativa tenha encontrado consagração legal expressa na formulação do artigo 179º/1 do Código do Procedimento Administrativo de 1991.
2 De jure condendo seria aliás preferível que o Programa de Acção Territorial substituísse a figura dos Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIOT). Como é sabido, tratando-se de instrumento de desenvolvimento territorial não tem natureza regulamentar, pelo que, sendo muito ténue o seu carácter vinculante, pouca vocação tem para regular e comprometer os municípios em realizações comuns com expressão espacial. Isso explica que, se não laboramos em erro, somente existam dois PIOT em vigor. O PAT permitiria que as acções coordenadas adquirissem natureza de obrigação contratual, isto é, o carácter vinculante que falta aos planos intermunicipais.
José Mário Ferreira de Almeida
Sócio da FALM – Ferreira de Almeida, Luciano Marcos e Associados, Sociedade de Advogados
Ex-Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território
