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A alteração de paradigma no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: concretizada ou por concretizar? (parte 2)

Sérgio Roque Gomes - Advogado

CAPÍTULO II

SEQUÊNCIA, DESENVOLVIMENTO E BREVE APONTAMENTO CONCLUSIVO

3.1.2. O PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO

Com a Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, veio introduzir-se uma nova delimitação dos procedimentos de controlo prévio, surgindo, desta feita, o procedimento de licenciamento como o procedimento padrão³⁰, sendo o apontado para todas as situações para as quais não se defina outro tipo de procedimento de controlo ou não exista isenção de procedimentos de controlo prévio³¹.
Em face das recentes alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, assistimos a uma nova inversão do procedimento padrão, estando agora destinado o lugar cimeiro para a comunicação prévia, naquilo que constitui uma espécie de “regresso às origens” em direcção ao D.L. 177/2001, de 4 de Junho – na perspectiva de que, à época, o conteúdo material do âmbito da autorização correspondia, grosso modo, ao desenho de conteúdo material que é hoje apresentado, pelo procedimento de comunicação prévia³². Com efeito, parece assistir-se a um recuo das situações sujeitas ao procedimento mais complexo de licenciamento, enunciadas no nº 2 do artigo 4º do RJUE – sinal disso mesmo é o facto de ter sido expressamente revogada, através do Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, a anterior alínea g) do mesmo número e artigo, que referia estarem sujeitas a licença administrativa “as demais operações urbanísticas que não estejam isentas de licença, nos termos do presente diploma”. Em simultâneo, constatamos o aumento do número de situações sujeitas a comunicação prévia inseridas no respectivo catálogo, agora constante do nº 4 do artigo 4º do RJUE³³, tendo igualmente passado a existir, para o procedimento de comunicação prévia, previsão legal equivalente à que existia no âmbito do procedimento de licenciamento [cf. alínea g) do nº 4 do RJUE, acima citada e ora revogada]³⁴.
Centremo-nos agora no acervo de operações urbanísticas sujeitas ao procedimento de controlo prévio de licença administrativa, constantes do nº 2 do artigo 4º do RJUE:
i)os loteamentos urbanos [alínea a) do nº 2 do artigo 4º do RJUE] estarão sujeitos a licença administrativa, excepto se a referida operação urbanística tiver sido precedida de informação prévia favorável³⁵, requerida pelo particular e emitida com os elementos constantes do nº 2 do artigo 14º do RJUE³⁶, caso em que deverá seguir-se-lhe um procedimento de comunicação prévia ex vi do nº1 do artigo 17º do RJUE; a operação urbanística de loteamento também não está sujeita a licença administrativa no caso de estarmos perante um plano de pormenor com efeitos registais, ex vi do artigo 92º-A do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial³⁷;
ii)as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos, que não estejam integradas em operações de loteamento [cf. alínea b) do nº 2 do artigo 4º do RJUE];
iii)as obras de construção, de alteração ou de ampliação, que não estejam integradas em operações de loteamento ou abrangidas por plano de pormenor que contenha os elementos referidos nas alíneas c), d) e f) do nº 1 do artigo 91º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial [cf. alínea c) do nº 2 do artigo 4º do RJUE];
iv)as obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação e, ainda, os referidos tipos de operações urbanísticas quando se pretenda que ocorram em imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação; estão ainda sujeitas a licença administrativa as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de protecção de imóveis classificados ou em vias de classificação [cf. alínea d) do nº 2 do artigo 4º do RJUE - sempre que esteja em causa qualquer das operações urbanísticas referidas nesta alínea, em função dos imóveis em questão, ou dos respectivos conjuntos ou zonas de protecção, o procedimento aplicável será o de licenciamento, não estando as referidas operações urbanísticas isentas de controlo prévio, conforme determina o nº 1 do artigo 6º do RJUE];
v)as obras de reconstrução que não contemplem a preservação das fachadas [cf. alínea e) do nº 2 do artigo 4º do RJUE];
vi)as obras de demolição de edificações, nos casos em que não estejam as mesmas incluídas em licença de obras de reconstrução [cf. alínea f) do nº 2 do artigo 4º do RJUE].

3.1.3. O PROCEDIMENTO DE COMUNICAÇÃO PRÉVIA

O procedimento de comunicação prévia caracterizava-se, anteriormente à vigência do D.L. nº 60/2007, de 4 de Setembro, por ser um procedimento simplificado, aplicável às operações urbanísticas consideradas de impacto pouco acentuado. O procedimento, então, consistia na apresentação da comunicação prévia por parte do interessado, seguido de uma fase que possibilitava a apreciação liminar por parte do presidente da câmara. O procedimento de comunicação prévia, na configuração anterior à vigência do D.L. nº 60/2007, de 4 de Setembro, compreendia uma valoração do silêncio da Administração em termos considerados como sendo de mero efeito permissivo, sem que tal significasse a prática de qualquer acto administrativo, nem mesmo de natureza tácita³⁸.
Hoje, o procedimento de comunicação prévia é marcado por um recorte sensivelmente diferente – para além de se ter afirmado como o procedimento de controlo prévio padrão no actual RJUE, com as alterações introduzidas através do Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, como vimos em 3.1.2. – apresentando, desde as alterações decorrentes da Lei nº 60/2007, um maior grau de complexidade, o que actualmente se compreende, quer em face da dimensão qualitativa, quer da dimensão quantitativa das operações urbanísticas que a ele passaram a estar sujeitas no âmbito deste novo quadro legal.
Surgindo hoje o procedimento de comunicação prévia, no âmbito dos procedimentos de controlo prévio como marco de importância central, justifica-se que abordemos a temática das fases do seu procedimento, no que identificaremos, sinteticamente, as seguintes:

i)Requerimento, instrução e entrega da comunicação prévia (cf. artigos 9º e 35º do RJUE; o nº 1 do artigo 9º do RJUE estabelece que “salvo disposição em contrário, os procedimentos previstos no presente diploma iniciam-se através de requerimento ou comunicação apresentados com recurso a meios electrónicos e através do sistema previsto no artigo anterior, dirigidos ao presidente da câmara municipal, dos quais devem constar a identificação do requerente ou comunicante, incluindo domicílio ou sede, bem como a indicação da qualidade de titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística.”);
ii)Publicitação, no local de execução da obra, da comunicação prévia de operação urbanística (cf. artigo 12º do RJUE, dispondo que “o pedido de licenciamento ou a comunicação prévia de operação urbanística devem ser publicitados sob a forma de aviso, segundo o modelo aprovado por portaria do membro do Governo responsável pelo ordenamento do território, a colocar no local de execução da operação de forma visível da via pública, no prazo de 10 dias a contar da apresentação do requerimento inicial ou comunicação);
iii)Saneamento e apreciação liminar (cf. artigo 11º do RJUE, dispondo que “compete ao presidente da câmara municipal, por sua iniciativa ou por indicação do gestor do procedimento, decidir as questões de ordem formal e processual que possam obstar ao conhecimento de qualquer pedido ou comunicação apresentados no âmbito do presente diploma.”);
iv)Consulta a entidades externas ao município (cf. artigos 13º, 13º-A e 13º-B; a fase de consulta a entidades externas constitui uma fase eventual, cuja competência para promoção incumbe ao gestor do procedimento, que promoverá, quando a ela houver lugar, nos termos do disposto nos artigos 13º, 13º-A e 13º-B, a consulta às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre o pedido. O Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, veio aditar um nº 8 ao artigo 13º do RJUE, dispondo que “a consulta, certificação, aprovação ou parecer, por entidade interna ou externa aos municípios, dos projectos das especialidades e outros estudos referidos no número anterior não têm lugar quando o respectivo projecto seja acompanhado por termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de projecto legalmente habilitado que ateste o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as identificadas nos nºs 1 e 2 do artigo 10º.”);
v)Eventual transmissão das parcelas de terreno a ceder ao município através de instrumento notarial próprio (cf. nº 3 do artigo 44º, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, dispondo que “as parcelas de terreno cedidas ao município integram-se no domínio municipal com a emissão do alvará ou, nas situações previstas no artigo 34º, através de instrumento notarial próprio a realizar no prazo de 20 dias após a admissão da comunicação prévia, devendo a câmara municipal definir no momento da recepção as parcelas afectas aos domínios público e privado do município.”.);
vi)Eventual audiência prévia (a ocorrer nos termos e condições previstas no artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo);
vii)Decisão de rejeição (cf. nº 1 do artigo 36º, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, dispondo que “sem prejuízo do disposto no artigo 11º, no prazo de 20 dias a contar da entrega da comunicação e demais elementos a que se refere o artigo anterior, o presidente da câmara municipal, com faculdade de delegação nos vereadores e de subdelegação nos dirigentes dos serviços municipais, deve rejeitar a comunicação quando verifique que a obra viola as normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal de ordenamento do território, de alvará de loteamento, as normas técnicas de construção em vigor, ou os termos de informação prévia existente.”) ou decisão de não rejeição/admissão da comunicação prévia (cf. nº 1 do artigo 36º-A do RJUE, dispondo que “decorrido o prazo previsto no artigo anterior sem que a comunicação prévia tenha sido rejeitada, é disponibilizada no sistema informático previsto no artigo 8º-A a informação de que a comunicação não foi rejeitada, o que equivale à sua admissão.”)³⁹;
viii)Titulação da admissão da comunicação prévia através do recibo da sua apresentação e comprovativo de não rejeição/admissão (cf. artigo 74º do RJUE);
ix)Publicitação no prédio objecto da operação urbanística (cf. nº 1 do artigo 78º do RJUE, aplicável ao procedimento de controlo prévio ex vi do nº 5 do mesmo artigo, dispondo que “o titular do alvará deve promover, no prazo de 10 dias após a emissão do alvará, a afixação no prédio objecto de qualquer operação urbanística de um aviso, visível do exterior, que deve permanecer até à conclusão das obras”.);
x)Pagamento de taxas através de autoliquidação (cf. artigos 36º-A, 80º e 116º; o nº 2 do artigo 36º-A dispondo que, “na falta de rejeição da comunicação prévia, o interessado pode dar início às obras, efectuando previamente o pagamento das taxas devidas através de autoliquidação”);
xi)Informação sobre o início dos trabalhos e indicação de responsável pelos mesmos (cf. nº 1 do artigo 80º-A do RJUE, dispondo que “até cinco dias antes do início dos trabalhos, o promotor informa a câmara municipal dessa intenção, comunicando também a identidade da pessoa, singular ou colectiva, encarregada da execução dos mesmos”.);
xii)Pedido de ligação às redes públicas (cf. nº 4 do artigo 82º do RJUE, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, estabelecendo que “nos casos referidos no nº 4 do artigo 4º, os pedidos de ligação são instruídos com cópia do recibo da apresentação de comunicação prévia e da sua admissão e se for necessária a compatibilização de projectos com as infra-estruturas existentes ou a sua realização no caso de inexistência, estas serão promovidas pela entidade prestadora ou pelo requerente, nos termos da parte final do nº 1.”).

No que respeita ao âmbito de aplicação do procedimento de comunicação prévia, refira-se que o legislador de 2007 procedeu a uma verdadeira operação de “transferência” do conjunto de operações urbanísticas até então sujeitas ao procedimento de autorização para a esfera de aplicação do procedimento de comunicação prévia. Note-se que, a acrescer ao âmbito de aplicação herdada, grosso modo, do procedimento de autorização, através do D.L. nº 60/2007, de 4 de Setembro, foi ainda alargado o catálogo de situações que se encontram sujeitas ao procedimento de comunicação prévia, através do Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, que a ele veio sujeitar, inclusivamente, situações até então incluídas no âmbito do procedimento de licença administrativa (cf. infra, a título de exemplo, a nota 40).

Encontram-se sujeitas ao procedimento de comunicação prévia as seguintes operações urbanísticas:
i)As obras de reconstrução com preservação das fachadas [alínea a) do nº 4 do artigo 4º];
ii)As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento [alínea b) do nº 4 do artigo 4º];
iii)As obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor, que contenha os elementos referidos nas alíneas c), d) e f) do artigo 91º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial [alínea c) do nº 4 do artigo 4º];
iv)As obras de construção, de alteração ou ampliação em zona urbana consolidada, que respeitem os planos municipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada, do lado do arruamento onde surge integrada a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado [alínea d) do nº 4 do artigo 4º];
v)A construção de piscinas associadas a edificação principal [alínea f) do nº 4 do artigo 4º];
vi)As alterações à utilização de edifícios, que envolvam a realização de obras não isentas de controlo prévio [alínea g) do nº 4 do artigo 4º];
vii)As obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis em áreas de servidão administrativa ou restrição de utilidade pública, constantes do catálogo indicado pelo legislador [alínea e) do nº 4 do artigo 4º e alíneas i) a ix) da referida alínea e)]⁴⁰;

Estão ainda sujeitas ao procedimento de comunicação prévia:

viii)As operações de loteamento, mas apenas nos casos em que tenham sido antecedidas de informação prévia favorável, quando proferida nos termos do nº 2 do artigo 14º (nº 1 do artigo 17º);
ix)As obras de urbanização, em área abrangida por operação de loteamento ou nos casos em que tenham sido antecedidas de informação prévia favorável, nos termos do nº 2 do artigo 14º (nº 1 do artigo 17º);
x)Os trabalhos de remodelação de terrenos, em área abrangida por operação de loteamento ou nos casos em que tenham sido antecedidas de comunicação prévia favorável emitida nos termos do nº 2 do artigo 14º (nº 1 do artigo 17º);

Nos termos da lógica tripartida de procedimentos de controlo prévio a que se encontram sujeitas a realização de operações urbanísticas, seguindo de perto a formulação legal apresentada pelo RJUE, vejamos por fim o terceiro dos referidos procedimentos de controlo prévio e o seu âmbito de aplicação decorrente da reformulação introduzida, neste âmbito, pelo Decreto-Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, e que o Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, deixou inalterada naquela que foi a configuração assumida pelo legislador de 2007.

3.1.4. O PROCEDIMENTO DE AUTORIZAÇÃO E A SUA QUASE SUPRESSÃO

No âmbito das alterações introduzidas ao RJUE através do Decreto-Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, foi sobre o procedimento de autorização que incidiram o grosso das modificações no que respeita à lógica procedimental então vigente. O legislador de 2007 procedeu à revogação dos trâmites procedimentais correspondentes à autorização (artigos 28º a 33º), substituindo o referido procedimento, de forma quase integral, pelo procedimento de comunicação prévia, embora a figura da autorização subsista, ainda, apenas e só destinada à utilização de edifícios e suas fracções autónomas, bem como às respectivas alterações de utilização (nº 5 do artigo 4º e artigo 62º do RJUE).
Em nosso entender, a lógica sistemático-procedimental inicial do RJUE resultou algo desfigurada⁴¹ pelas alterações introduzidas pelo legislador de 2007, porventura mais facilmente enquadráveis se apresentadas no âmbito da elaboração de um novo regime jurídico, ensejo que o legislador não teve.
O nº 5 do artigo 4º do RJUE (anterior nº 4, renumerado através do Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março) dispõe que estão sujeitas a autorização a utilização de edifícios ou das suas fracções autónomas, bem como as alterações à utilização dos mesmos, destinando-se a autorização de utilização de edifícios ou das suas fracções autónomas, a verificar a conclusão da operação urbanística (no todo ou em parte)⁴² e a conformidade da obra com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores aprovados e com as condições do licenciamento e da comunicação prévia (cf. nº 1 do artigo 62º do RJUE).
Quanto à instrução do pedido de autorização de utilização (cf. art. 63º do RJUE), refira-se que deve o mesmo conter termo de responsabilidade subscrito pelo director de obra ou director de fiscalização de obra, no qual se incluirá declaração no sentido de que a obra está concluída, tendo sido executada de acordo com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores aprovados e, ainda, com as condições da licença ou da comunicação prévia e, quando seja caso disso, que as alterações efectuadas ao projecto estão em conformidade com as normas legais e regulamentares que lhe são aplicáveis⁴³.
Quanto à concessão da autorização de utilização, refira-se que esta é emitida no prazo de 10 dias a contar do recebimento do requerimento (cf. nº 1 do artigo 64º do RJUE), com base nos termos de responsabilidade previstos no artigo 63º do RJUE. No entanto, o presidente da câmara municipal determina a realização de vistoria, oficiosamente ou a requerimento do gestor de procedimento, no caso de se verificar alguma das situações constantes do nº 2 do artigo 64º do RJUE, e no prazo de 10 dias a contar do recebimento do requerimento⁴⁴.
Novidade introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, é a constante do novo nº 3 do artigo 64º do RJUE, constituindo mecanismo através do qual é facultada ao particular - uma vez passados 10 dias contados da recepção do requerimento tendente à concessão da autorização de utilização e não tendo esta sido concedida (nos termos do nº 1 do artigo 64º do RJUE), nem tendo sido determinada a realização de vistoria no mesmo prazo (nos termos do nº 2 do artigo 64º do RJUE) – a possibilidade de requerer a emissão do alvará de autorização de utilização, que deverá ocorrer no prazo de cinco dias⁴⁵, mediante a apresentação do comprovativo do requerimento da autorização de utilização (cf. art. 63º do RJUE).
Quanto à realização de vistoria, refira-se que a mesma decorrerá nos termos do preceituado no artigo 65º do RJUE, havendo a ela lugar no prazo de 15 dias a contar da decisão do presidente da câmara (nos termos do disposto no nº 2 do artigo 64º do RJUE), sempre que possível em data a acordar com o requerente⁴⁶. A vistoria é efectuada (cf. nº 1 do artigo 65º do RJUE) por uma comissão composta, pelo menos, por três técnicos designados pela câmara municipal (pelo menos dois dos quais devem ter habilitação legal para serem autores de projecto, no âmbito da obra objecto de vistoria e nos termos do regime legal de qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projectos). O particular poderá fazer-se acompanhar dos autores dos projectos e do técnico responsável pela direcção técnica da obra, embora a presença destes seja de natureza e funções distintas das dos técnicos indicados pela câmara municipal, no âmbito daquilo que poderá caracterizar-se como constituindo uma mera participação, sem direito de voto (cf. nº 3 do artigo 65º do RJUE). Sobre as conclusões da vistoria⁴⁷, refira-se que são as mesmas obrigatoriamente seguidas na decisão que vier a ser formulada sobre o pedido de autorização (cf. nº 4 do artigo 65º do RJUE).

4. BREVE APONTAMENTO CONCLUSIVO

Em face do acima exposto, cumprirá sublinhar, em jeito de breve apontamento conclusivo, que a mais recente alteração ao RJUE, introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março vem, em grande medida, manter e aprofundar aquelas que são as linhas-força pelas quais o mesmo se tem caracterizado, a partir da alteração introduzida pela Lei nº 60/2007. Tal constitui, como tivemos oportunidade de referir, uma verdadeira alteração de paradigma, em termos de lógica sistemático-procedimental.
Por outro lado, será o próprio funcionamento das opções de simplificação legislativa e procedimental adoptadas, a ditar a medida e o grau de concretização da alteração de paradigma efectiva. Esta será aferida, designadamente, pelo resultado que há-de produzir-se do encontro prático entre realidades várias, no âmbito da aplicação do RJUE alterado e, em especial, entre a celeridade e simplificação processuais, e a certeza e segurança jurídicas; entre a salvaguarda dos interesses públicos, e a garantia dos interesses e direitos privados.

³⁰ Cf., no sentido de o procedimento de licenciamento constituir o procedimento padrão, à face das alterações introduzidas pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, a redacção do nº 1 do artigo 4º, havendo que acrescer o facto da alínea g) do nº 2 do artigo 4º sujeitar a este procedimento “as demais operações urbanísticas que não estejam isentas de licença, nos termos do presente diploma”.
³¹ Cf., neste sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, cit., 93, referindo, a propósito do D.L. nº 60/2007, de 4 de Setembro, que “comparando esta opção com a que constava da versão anterior do RJUE há uma clara inversão do procedimento regra a utilizar. Procedimento esse que antes era o de autorização [cfr.. alínea g) do nº 3 do artigo 4º] e agora é o de licenciamento [nº 1 e alínea g) do nº 2 do artigo 4º]. Com esta opção ficam sujeitas a licenciamento (procedimento mais complexo) muitas operações urbanísticas que anteriormente estavam sujeitas a autorização (procedimento mais simples), o que não parece ser consonante com a pretendida simplificação de procedimentos.”.
³² Como veremos infra em 3.1.3 e 3.1.4, o conteúdo material do procedimento de autorização “migrou” para o procedimento de comunicação prévia.
³³ O Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março revogou expressamente o nº 3 do artigo 6º do RJUE, que continha o elenco de situações sujeitas ao procedimento de comunicação prévia, ora contidas, em “versão revista e aumentada”, no nº 4 do artigo 4º do RJUE, como se referiu.
³⁴ O Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, veio consagrar, através da nova alínea h) do nº 4 do artigo 4º, o procedimento de comunicação prévia como sendo o procedimento padrão, sendo agora a este que estão sujeitas todas as operações urbanísticas que não estejam integradas em qualquer outro tipo de procedimento de controlo prévio (licença ou autorização), em disposição simétrica à anteriormente prevista (e ora revogada) na alínea g) do nº 2 do artigo 4º do RJUE, mas desta vez relativa ao procedimento de comunicação prévia. Com efeito, é em relação ao procedimento de comunicação prévia e não ao procedimento de licenciamento, e através da nova alínea h) do nº 4 do artigo 4º que o RJUE prevê agora que estejam sujeitas “as demais operações urbanísticas que não estejam isentas de controlo prévio, nos termos do presente diploma”.
³⁵ Cf. DUARTE DE ALMEIDA, CLÁUDIO MONTEIRO, GONÇALO CAPITÃO, JORGE GONÇALVES, LUCIANO MARCOS, JORGE GOES e SIZA VIEIRA, Legislação Fundamental de Direito do Urbanismo, Anotada e Comentada, Volume II, cit., 831-832, referindo, a propósito do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro e do seu artigo 13º, relativo à validade do conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal, em ponto que mantém actualidade e correspondente aplicação ao actual RJUE (cf. art. 17º), que “o conteúdo da informação prévia prestada vincula a câmara municipal na decisão a tomar sobre um eventual pedido de licenciamento – desde que este seja apresentado dentro do prazo fixado no presente artigo – nos exactos termos em que informe. Quer isto dizer, em primeiro lugar, que o conteúdo da informação é vinculativo quando esta seja favorável à pretensão do interessado, mas não só neste caso. Na verdade, quando a câmara municipal emitir informação desfavorável e indicar os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a serem cumpridas as normas estabelecidas (v. artº 12º, nº 2), a informação terá, também neste caso, carácter vinculativo na medida das indicações fornecidas ao requerente (assim será, por exemplo, se a câmara municipal emitiu informação desfavorável sobre a possibilidade de se realizar determinada obra, indicando que a obra será susceptível de aprovação se a edificação pretendida tiver menos um piso).”.
³⁶ O nº 2 do artigo 14º do RJUE dispõe, a propósito do pedido de informação prévia que “quando o pedido respeite a operação de loteamento, em área não abrangida por plano de pormenor, ou a obra de construção, ampliação ou alteração em área não abrangida por plano de pormenor ou operação de loteamento, o interessado pode requerer que a informação prévia contemple especificamente os seguintes aspectos, em função da informação pretendida e dos elementos apresentados:
a) A volumetria, alinhamento, cércea e implantação da edificação e dos muros de vedação;
b) Condicionantes para um adequado relacionamento formal e funcional com a envolvente;
c) Programa de utilização das edificações, incluindo a área bruta de construção a afectar aos diversos usos e o número de fogos e outras unidades de utilização;
d) Infra-estruturas locais e ligação às infra-estruturas gerais;
e) Estimativa de encargos urbanísticos devidos;
f) Áreas de cedência destinadas à implantação de espaços verdes, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas viárias.”.

³⁷ O nº 1 do artigo 92º-A do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99 e alterado pelo Decreto-Lei nº 316/2007, de 19 de Setembro dispõe que “a certidão do plano de pormenor que contenha as menções constantes das alíneas a) a d), h) e i) do nº 1 do artigo 91º, constitui título bastante para a individualização no registo predial dos prédios resultantes das operações de loteamento, estruturação da compropriedade ou reparcelamento previstas no plano”. Tal significa que, a certidão do plano de pormenor, com as menções referidas no citado artigo 92º-A do RJIGT, é suficiente para a apresentação e promoção do registo do loteamento, na Conservatória do Registo Predial.
³⁸ Cf., neste sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, cit., 289, referindo, a propósito da configuração do procedimento de comunicação prévia na formulação do RJUE anterior ao D.L. nº 60/2007, de 4 de Setembro, que “o procedimento cifrava-se na apresentação da comunicação prévia por parte do interessado e na possibilidade de apreciação liminar por parte do presidente da câmara, sendo que à ausência de pronúncia da Administração era associado apenas um efeito permissivo, sem que fosse praticado qualquer acto, ainda que tácito”.
³⁹ Refira-se, a este propósito que, muito embora se trate de um acto resultante de uma valoração legal do silêncio da administração, que deve ser caracterizado como verdadeiro acto administrativo, não se trata de um acto cuja formação se possa reconduzir aos pressupostos tradicionais de um acto tácito. Cf., neste sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, cit., 296-297, “em causa não está um tradicional acto tácito na medida em que este ocorre quando, tendo a Administração um dever legal de decidir, não o faça dentro do prazo estipulado. Ora, no caso da comunicação prévia, o órgão competente apenas tem o dever legal de decidir se for para rejeitar a comunicação, não havendo um dever legal de decidir de forma favorável. O regime deste procedimento determina que se a pretensão cumprir todas as normas legais e regulamentares aplicáveis, não tem a administração de proferir uma decisão expressa favorável, bastando que nada diga. Embora em causa também esteja um acto resultante do silêncio, que também vale para todos os efeitos como um acto administrativo, não tem os mesmos pressupostos que o acto tácito”.
⁴⁰ As obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis, em áreas sujeitas a servidão administrativa ou servidão de utilidade pública, encontravam-se sujeitas ao procedimento de licença administrativa [alínea d) do nº 2 do artigo 4º do RJUE, na redacção da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro]. A nova alínea e) do nº 4 do artigo 4º do RJUE, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, veio retirar as referidas obras do âmbito do procedimento de licenciamento, sujeitando-as agora ao procedimento de comunicação prévia.
⁴¹ Note-se que, após a intervenção do legislador de 2007, não poderá aplicar-se ao RJUE a distinção doutrinária entre licença e autorização administrativa, nos limites do desenho tradicionalmente apresentado. Ainda assim, os critérios que permitiam destrinçar os procedimentos de licença e autorização são, mutatis mutandis, ora aplicáveis à distinção entre os procedimentos de licença e comunicação prévia, como referimos em 3.1.1. supra – o que os distingue, grosso modo, é o facto de, no caso do procedimento de licença administrativa estarem em causa operações urbanísticas em situações cuja concretização e nível de precisão dos parâmetros urbanísticos aplicáveis são de grau pouco intenso, ao passo que, no caso do procedimento de comunicação prévia (à semelhança do que sucedia com o quase extinto procedimento de autorização), estão em causa operações urbanísticas em situações cujo grau de concretização e nível de precisão dos parâmetros urbanísticos aplicáveis são de grau mais intenso.
⁴² O Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março veio conferir nova redacção ao nº 1 do artigo 62º do RJUE, dispondo agora que “a autorização de utilização de edifícios ou suas fracções autónomas destina-se a verificar a conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte, e a conformidade da obra com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores aprovados e com as condições do licenciamento ou da comunicação prévia.”. A nova referência ao facto de a autorização de utilização se destinar a verificar a conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte, parece justificar a possibilidade de vir a requerer-se uma emissão de autorização de utilização parcial, nos casos em que a operação urbanística se encontre parcialmente concluída, no respeito das normas legais e regulamentares aplicáveis.
⁴³ A propósito dos motivos que podem servir de fundamento para o indeferimento do pedido de autorização de utilização, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, cit., 405-406, referem, no âmbito da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, em comentário que nos parece manter integral aplicação, que “apenas as violações atinentes a regras legais ou regulamentares específicas de construção podem fundar tal resultado desvantajoso para o particular. Estamos, assim, aqui num momento de apreciação do imóvel individualmente considerado, portanto, no âmbito de pertinência do direito administrativo da construção. Neste âmbito, se entre a emissão da licença de construção e a emissão da autorização de utilização tiver sido alterado o plano director municipal aplicável, de tal forma que os parâmetros de construção foram modificados, mas não os usos admitidos, não haverá fundamento para a não concessão de autorização de utilização.”.
⁴⁴ O nº 2 do artigo 64º do RJUE dispõe que “o presidente da câmara municipal, oficiosamente ou a requerimento do gestor do procedimento e no prazo previsto no número anterior, determina a realização de vistoria, a efectuar nos termos do artigo seguinte, quando se verifique alguma das seguintes situações:
a) O pedido de autorização de utilização não estar instruído com os termos de responsabilidade previstos no artigo anterior;
b) Existirem indícios sérios, nomeadamente com base nos elementos constantes do processo ou do livro de obra, a concretizar no despacho que determina a vistoria, de que a obra se encontra em desconformidade com o respectivo projecto ou condições estabelecidas;
c) Tratando-se da autorização prevista no nº 2 do artigo 62º, existam indícios sérios de que o edifício, ou sua fracção autónoma, não é idóneo para o fim pretendido”.

⁴⁵ O particular dispunha já da faculdade de requerer a emissão do título de autorização, mas apenas nas situações em que tivesse sido determinada a realização da vistoria, sem que a mesma tivesse sido realizada nos prazos previstos para o efeito (cf. nº s 1 e 5 do artigo 65º). Nesses casos, e igualmente no prazo de cinco dias, deverá ser emitido o título de autorização de utilização, sem dependência de realização de qualquer vistoria prévia (cf. nº 6 do artigo 65º do RJUE).
⁴⁶ Retiramos das disposições conjugadas constantes dos nºs 2 do artigo 64º e 1 do artigo 65º, ambos do RJUE, que mediarão, no máximo, 25 dias entre a data da entrega do requerimento de autorização e a data de realização da vistoria, sempre que a esta haja lugar – 10 dias para o presidente da câmara determinar a realização da vistoria, a que deverão ser somados 15 dias contados da data dessa decisão, para a efectiva realização da vistoria.
⁴⁷ A propósito das conclusões da vistoria, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, cit., 419, referem que “as conclusões da vistoria, sejam positivas ou negativas, são vinculativas na decisão final sobre o pedido de autorização de utilização. Se, como sucede em grande parte das situações, a decisão positiva da vistoria é condicionada à realização de determinadas obras de alteração, estas terão que ser levadas a cabo. Neste caso, porém, não basta que o requerente invoque (ou prove, pelos seus próprios meios) a realização das mesmas, já que é obrigatória a realização de nova vistoria que segue os trâmites procedimentais atrás analisados, muito embora o prazo de 15 dias se comece a contar a partir do requerimento daquele para a realização dessa nova vistoria.”.

Sérgio Roque Gomes
Advogado, Licenciado em Direito (Faculdade de Direito de Lisboa)
Pós-Graduado em Ciências Jurídico-Urbanísticas e Ambientais (Faculdade de Direito de Lisboa)
Mestrando em Direito (Faculdade de Direito de Lisboa)

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