Revisão de Plano Director Municipal

Carlos Lourenço Fernandes

Os municípios portugueses envolvem-se progressivamente no exercício de revisão dos respectivos planos directores municipais (hoje, vulgarmente designados de 1ª geração) e a sua grande maioria iniciou processos sem atender às alterações profundas ocorridas na legislação de suporte e, desde logo, sem atender á necessidade de elaborar, prudentemente, uma avaliação estratégica das suas condições de desenvolvimento ou, ainda, sem reflectir uma adequada e exigente avaliação dos resultados dos planos directores municipais em vigor.

Ora um PDM não é senão a configuração jurídica de um projecto de desenvolvimento, de actuação sobre o território e sociedade e redes de suporte a progresso consistente e de atractividade durável.

É este tema, o Projecto Estratégico que deve suportar a revisão de um Plano Director Municipal (contrato maior para o progresso de um município) e , desde logo, a atitude exigida na próxima revisão, que se reflecte (e propõe) no ambiente e domínio estrito deste comentário.

1. Um projecto constitui uma série (ou séries) de actividades (de actuações), com objectivos específicos, determinados, claros, e assentes num calendário e em acordos de financiamento. Um programa (ou um programa-sector) é um conjunto de projectos dirigido à mobilização de metas.

A revisão de um plano director municipal, num município pode e, deve, constituir-se num quadro de programas sectoriais na medida em que o seu sucesso convoca a formulação e consequência de um conjunto significativos de projectos. A ser a sério, e para inverter o cenário de degradação consistente que ameaça a economia e sociedade portuguesas, o contributo dos municípios na revisão do seu documento maior de ordenamento do território (o PDM) não pode senão reflectir este quadro coerente de programas sectoriais dirigidos á tarefa de urgente desenvolver.

Não há revisão de plano director municipal que, desde logo, não se convoque à clarificação do isso seja. Podem existir inúmeros exercícios de “revisões” de natureza ideológica para preenchimentos formais e vinculação mediática medíocre: Mas esses não são, em convocação do conhecimento, da ciência e do contrato, coisa séria. Serão mais do mesmo e para sustentar uma Administração profundamente carente de reforma de procedimentos e de atitudes.

A revisão do plano director municipal justifica-se se forem claros os objectivos que a sustentam. Objectivos a sucederem à rigorosa avaliação dos resultados do PDM em vigor e, do mesmo modo, à séria avaliação estratégica das suas condições de desenvolvimento.

E, a avaliação, não pode circunscrever-se aos exercícios menores de determinar quanto e qual a área urbanizável consumida. Trata-se de avaliar se os objectivos do PDM em vigor foram (ou não), e em que medida, atingidos. Avaliar é medir resultados. Medir progressos. Determinar bloqueios. Clarificar os constrangimentos. Formular verificações. Ser duro e construtivo.

A sério, em exercício de maturidade política, a revisão do plano director municipal só se justifica sustentada na avaliação dos resultados e na contratualização dos objectivos de revisão. A formulação do contrato para os objectivos, a negociar e a comprometer todo o executivo municipal (quando todo o executivo tem postura de inclusão no exercício de governo) é suporte decisivo a uma revisão séria (para ser) do plano director municipal. A não acontecer, na sua ausência, em ausência de contratualização, recomenda-se que não se faça. É consumir energias, dinheiro (leia-se impostos dos munícipes) para coisa nenhuma a não ser combustível menor para atiçar fogueiras nos média (e jornalistas disponíveis) para aquecerem (mal) próximas eleições ou exercícios locais medíocres entre “governo” e “oposições”.

Se o país exige (e precisa) de sério contrato a todos envolvendo, ao nível local, intermunicipais e regional, o envolvimento sério (mesmo que com conflito e divergência) de todos na contratualização de objectivos e na compreensão partilhada dos défices e bloqueios constitui igual nível de exigência. A economia e a sociedade, em perda, já não suportam actos de distribuição irresponsável de recursos, obrigam-se à convocação de projectos competitivos.

A contratualização dos objectivos não convoca o pensamento único, a homogeneidade difusa e pantanosa. Convoca a diferença, a distinção, a critica. Mas obriga aos denominadores comuns, obriga ao exercício do poder, obriga à seriedade perante os resultados eleitorais e fazer cumprir as expectativas do eleitorado. O plano director municipal é, antes de tudo, um instrumento de natureza política. De política municipal de ordenamento, de política de reconhecimento das actuações de cooperação intermunicipal, regional, de relação com o âmbito nacional das políticas. Sem voz única, com exercício de rupturas (se necessário), com exercícios conjuntivos (o desejável). No respeito (com tensão) pelos diferentes níveis de arquitectura do Estado democrático.

2. O país tende a envolver-se na revisão dos planos directores municipais porque convém. Mas, passando por cima sem esquecer as conveniências de circunstâncias múltiplas, a revisão do plano director municipal, justifica-se.

Justifica-se, desde logo, porque são manifestamente diferentes as circunstâncias actuais, de hoje, com as verificadas nos anos 80/90 que observaram a elaboração da 1ª versão, juridicamente consagrada, dos PDM. O país envolveu-se na elaboração de um sem número de instrumentos de gestão territorial (o PNPOT, os PROT, os PEOT) e, assim, justificam-se plenamente as revisões dos PDM para que:

(a) Se verifiquem compatibilidades de políticas e no interior das políticas;

(b) Se verifique do quadro de rigor (de conhecimento técnico, cientifico, da economia e da sociedade) que suportaram a elaboração de inúmeros PEOTs e PROTs ;

(c) Se verifique do quadro de compatibilidade dos PDM em vigor face aos PROT e PEOT entretanto elaborados e, do mesmo modo, a sua convergência com os objectivos do PNPOT (em processo de aprovação final);

(d) Se verifique do grau de execução do PDM em vigor;

(e) Se verifique da adequação, no quadro da avaliação dos resultados do PDM em vigor, da política municipal de ordenamento consagrada, com a dinâmica da economia e da sociedade entretanto verificadas;

(f) Se verifique das mudanças (para pior ou melhor) verificadas nas instituições municipais e supra-municipais, sendo certo que se entende por instituições, as estruturas, as normas, atitudes e procedimentos.


Justificam-se as revisões dos PDM na medida em que este complexo programa (que se institui por série de conjunto de projectos) se obriga à confrontação com a experiência e teste verificados na administração das normas, regras e institutos administrativos, que, entretanto, se formularam e se contraditam na sociedade.

A revisão dos Planos Directores Municipais configura um laboratório onde tudo deve ser discutido e, de forma particular, a forma como se erosionou a legitimidade e a representatividade de eleitos locais face à emergência de inúmeros institutos administrativos, de poder difuso e não eleito, e que, intervindo desmedidamente ( sem suporte científico mas muito de ideológico)  nas políticas territoriais e locais, constrangem (e bloqueiam) o Desenvolvimento de Comunidades e Territórios.

Não há revisão de PDM – isto é, revisão do contrato sobre o território e a sociedade – se este programa de execução não obrigar – produzindo avanços – à clarificação, atitude e reforma doa procedimentos e atitudes da Administração Local, Regional e Central.

Os instrumentos de gestão territorial ao invés de se elaborarem para sustentarem vícios da “velha” administração – poderes múltiplos, diversos e difusos – devem dirigir-se à construção de condições para a felicidade das pessoas, das famílias e para a eficiência e eficácia das empresas. Os instrumentos de gestão territorial não são – não podem ser – institutos ideológicos de impulsos autoritários sobre a sociedade (pessoas, famílias e empresas) mas garantir que estão ao serviço da felicidade das pessoas e da competitividade da economia. Os instrumentos de gestão territorial não podem ser elaborados pela administração, com a administração, no interior da administração e para serviço de perpetuação da administração. Dos poderes não democráticos da administração. Devem ser elaborados convocando permanentemente a sociedade à contratualização dos interesses, à ponderação dos interesses, sendo certo que nestes o interesse público deve ser sempre claro, medível, quantificável, objectivo e determinado.

A revisão dos PDM é a convocação para um combate. Sério, democrático, aberto e sublinhado pelo conhecimento, pela ciência, obrigando à clarificação de toda a razão de ser desta ou daquela política, desta ou daquela norma, desta ou daquela regra. E, para ser, a revisão do PDM deve convocar à revogação de todas (leia-se todas) as normas e regras em vigor (qualquer que seja o instrumento de gestão territorial) que não fundamente a sua razão de ser e não fundamente o seu impacte na sociedade e na economia.

A revisão dos PDM não serve, falece, se for convocada e elaborada no mesmo texto de ausência de clarificação, em âmbito de atitudes de conformação, de passividades perante a degradação das relações entre particulares e administração e entre níveis de administração.

A revisão dos PDM deve convocar contratos. Clareza nos contratos de investimento (público e/ou privado) sobre o território e, interessando ao município, à região, ao país, a clareza na assunção de regras e normas conjuntivas, de favorecimento e facilitadoras dos contratos. O contrato (diferente do acto administrativo autoritário e autista) obriga a nova atitude da administração. Obriga à permanente  reforma dos procedimentos na Administração.

A revisão dos PDM é uma oportunidade maior de confrontar – com firmeza, elegância e sem renúncia – a mudança.

Não vale a pena o programa de avanço para a revisão que não se traduza em simplificação administrativa, em clarificação de competências, em tudo textualizar e reconverter para a figura de planeamento territorial que melhor cumpre a democracia e a subsidiariedade, isto é,  o plano director municipal.

3. O definhamento económico (e social) do país convoca à mudança. O primado dos interesses da sociedade sobre os interesses da Administração deve construir-se no país. O primado da economia de empresa, da economia de mercado – melhor regulada – deve substituir – com urgência para sobreviver – a economia patrimonialista de Estado que mantém, em consumo permanente da riqueza gerada, instituições e institutos administrativos sem razão de ser, sem fundamento de ser, a não ser a procura ilícita de renda – a corrupção – e o exercício autoritário sobre a democracia adolescente. Descentralizar, desconcentrar, reforçar a democracia, reforçar a legitimidade e a representatividade dos eleitos, reforçar a aplicação dos princípios gerais consagrados na Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo é, ainda, a agenda política dos municípios portugueses.

A revisão do PDM não é – não pode ser – um processo à margem, inócuo, inocente e ingénuo, no combate contra a cor do ódio à descentralização que emerge, permanentemente, de documentos elaborados e conduzidos pela Administração regional e central, que emerge, permanentemente, nos media confortados (e alimentados) pelos impulsos autoritários dos “velhos” governos e “velhas” administrações.

O Plano Director Municipal é – no âmbito da sociedade e democracia portuguesas – o mais escrutinado dos instrumentos de gestão territorial. É o instrumento de gestão territorial sobre o qual mais se dirigem as exigências, as conformidades, as verificações, os impedimentos difusos, não esclarecidos e não fundamentados. E, no entanto, é o instrumento de gestão territorial que deve e pode melhor conformar e estimular a mobilização da sociedade para o desenvolvimento na medida que é o instrumento de gestão territorial que afecta e classifica os usos de solo que suportam (onde se inscreve também) o desenvolvimento económico e social.

A revisão dos PDM é uma oportunidade para fazer esbater, desmaiar, a cor do ódio à descentralização que, embora afirmada nos princípios e na praxis discursiva, é, a cada momento norteada pelo princípio da erosão. Erosão que, a saber, parece ser consentida no jogo difuso das pequenas oportunidades que este ou aquele vão obtendo da Administração.

4. A revisão dos PDM constitui a próxima oportunidade para convocar o melhor do conhecimento, ciência e ponderação dos interesses. Hoje, a sociedade portuguesa não é a mesma (para desgosto dos autoritários, dos impulsos autoritários). A “velha” administração vai confrontar-se, no quadro da revisão dos PDM, com melhor e maior qualificação dos municípios portugueses. Com mais amplo conhecimento e maior diversidade técnico-científica entretanto ganhos na sociedade portuguesa. Os institutos administrativos vão confrontar-se, pela primeira vez na história da administração e planeamento urbanísticos, com melhor administração local e melhor universidade portuguesa. O conhecimento, a ciência e o planeamento enquanto técnica jurídico-administrativa são hoje melhores e de maior domínio. È neste palco circunstancial que se vai iniciar o novo jogo.

Mas esse jogo inicia-se com largo domínio – de avanço – da consolidação atroz de institutos diversos e contraditórios. O município vai iniciar a aventura da revisão do PDM em âmbito de confronto com inúmeros instrumentos – frequentemente contraditórios, antagónicos, difusos – entretanto elaborados e em vigor. A panóplia de instrumentos (num país pequeno) atinge o foro e raia da loucura (por onde se esvai a riqueza gerada) e a qualidade (e razão de ser) deixa muito (muito) a desejar.

Os municípios podem e devem confrontar governos. Acontece que, no caso,

(i) o definhamento económico e social,

(ii) a competitividade convocada pela globalização,

(iii) a necessidade de aguentar o nível de desenvolvimento adquirido, a responsabilidade convocada pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento,

(iv) a necessidade imperiosa de reforma dos procedimentos na administração,

(v) a confrontação com a realidade,

(vi) a emergência (e urgência) dos hábitos contratuais contra o “velho” acto e processo administrativo, obrigam à solidariedade pela reforma, denunciando e solicitando a arbitragem nos conflitos (úteis) que vão – inevitavelmente – conformar o processo de revisão dos PDM. 

Nessa oportunidade – nesse momento – se verificará se descentralizar e desconcentrar é retórica discursiva ou tem significado substantivo. 

E, entretanto, verificaremos (todos) que reformas legislativas se afirmam para restituir (ou revogar) institutos administrativos autoritários que fizeram o seu caminho e deixaram o ordenamento do território no estado a que chegou. Sempre – com a esperteza do vigarista – afirmando a culpa no outro. 

Para o papel do outro, o autarca tem servido.

Prof Engº Carlos Lourenço Fernandes
Faculdade de Arquitectura da Universidade Técnica de Lisboa

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