Nº 3| Período: Junho-2010 |
Editor: Alexandra Campos | Director: Rogério Gomes |
Indice
Capa Artigos A Responsabilidade Ambiental e o Decreto-Lei n.º 147/2008 - Hugo Correia / Marta Cruz- ABBC & Associados O novo regime jurídico da instalação, exploração e funcionamento dos empreendimentos turísticos - principais aspectos - Paulo da Silva Almeida - Silva Almeida & Associados Reflexões sobre o Direito do Ordenamento do Território, do Urbanismo e do Ambiente (1) - Mª da Glória F.P.D. Garcia - Universidade Católica Portuguesa A urgência da reabilitação urbana ou o resultado da incapacidade de planear - João Lacerda Tavares - Lacerda Tavares, Advogados O regime excepcional de extensão dos prazos previsto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março - Gonçalo Reino Pires - Serra Lopes, Cortes Martins & Associados Contaminação de Solos – crime sem castigo? - Ana Isabel Marques - Cuatrecasas, Gonçalves Pereira & Associados A alteração de paradigma no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: concretizada ou por concretizar? (parte 1) - Sérgio Roque Gomes - Advogado A alteração de paradigma no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: concretizada ou por concretizar? (parte 2) - Sérgio Roque Gomes - Advogado O Programa de Acção Territorial (PAT), esse desconhecido - José Mário Ferreira de Almeida - Ferreira de Almeida, Luciano Marcos & Associados A Cidade Global entre mito e realidade - José António Segurado e Campos - Faculdade de Letras de Lisboa A política de proteção do Ambiente na União Europeia - António Pinto Pereira - António Pinto Pereira, Advogados Plano Director Municipal, Revisão, Indemnização e Expropriação - José Vieira Fonseca/ Cristina Pires Pinto - Vieira Fonseca & Associados
Urbe - Todos os direitos reservados
O regime excepcional de extensão dos prazos previsto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março
Gonçalo Reino Pires - Serra Lopes, Cortes Martins & Associados
O artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março (o “DL 26/2010”), que procede à décima alteração ao Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (“RJUE”), veio prever, em resposta à actual crise no sector imobiliário, um regime excepcional de extensão dos prazos de caducidade de títulos urbanísticos.
Em especial, o presente artigo centra-se nos n.os 3 e 4 do referido artigo 3.º, que estabelecem o seguinte:
“3 - Os prazos de caducidade e os prazos para a apresentação do requerimento de emissão dos títulos de operações urbanísticas previstos nos artigos 71.º e 76.º do mesmo diploma são elevados ao dobro.
4 - O regime excepcional de extensão dos prazos previsto nos números anteriores aplica-se aos prazos em curso no momento da publicação do presente decreto-lei ou cuja contagem se inicie até 90 dias após a sua publicação.”
São vários os aspectos que, sendo chamados à colação por este regime, não são de fácil articulação, mas que, no final, nos levam à conclusão de que o regime excepcional de extensão de prazos aplica-se não só aos prazos em curso, mas também a todas as licenças cuja caducidade, não obstante esses prazos já terem decorrido na totalidade, ainda não tenha sido declarada.
A atribuição de efeitos ao mero decurso do tempo é um mecanismo que tem a sua origem no direito civil e que visa, sobretudo, dar tutela jurídica à confiança que a comunidade jurídica em geral, e os sujeitos de uma relação jurídica em particular, depositam na permanência de uma determinada situação.
Esta atribuição de efeitos ao decurso do tempo, que se cifra na aquisição ou na perda de posições jurídicas, encontra acolhimento nos institutos da prescrição e da caducidade.
Conforme é referido pela doutrina, a colocação do instituto da caducidade ao serviço do direito público, em especial do direito administrativo, não pode ser automática 1, nomeadamente por este dever ser contextualizado no âmbito dos princípios gerais deste ramo do direito.
Em direito administrativo, à semelhança do que acontece no direito civil, existe uma caducidade em sentido estrito, ou caducidade preclusiva, que se cifra na imposição de prazos peremptórios dentro dos quais, sob pena de extinção, deve ser exercida certa posição jurídica, em benefício da certeza e da estabilidade de situações jurídicas. Este tipo de caducidade encontra-se frequentemente associado a situações em que se estabelecem prazos para o exercício de direitos perante a Administração, ou para requerer desta uma actuação juridicamente exigível2 .
Mas a especificidade do direito administrativo implicou, na importação deste instituto, a criação de uma caducidade por incumprimento, ou caducidade-sanção, que consiste na perda de direitos por incumprimento de deveres ou de ónus no contexto de uma relação duradoura entre a Administração e um particular3.
Assim, verificamos que o interesse normativo subjacente aos artigos 71.º e 76.º do RJUE não é o de proceder à extinção de direitos, os quais, aliás, podem sempre voltar a ser exercidos em sede de renovação da licença. Ao invés, o que está aqui em causa é justamente tutelar o interesse em que as operações urbanísticas sejam efectivamente realizadas, atendendo a que o título urbanístico é emitido também em benefício do interesse da comunidade. Desta forma, sanciona-se a inércia do promotor e evita-se que se prolonguem no tempo situações de pendência contrárias ao interesse geral urbanístico4 e, em particular, à qualidade de vida no meio urbano, à estética urbana, à segurança e salubridade das edificações, entre outros.
Por não estar em causa impedir que as obras sejam realizadas, a lei concede à Administração uma certa margem de liberdade para poder ponderar as cambiantes de cada caso concreto e encontrar a solução que, dando cumprimento aos princípios gerais da actividade administrativa, melhor articula os interesses públicos e privados em presença.
Estando a previsão da caducidade de títulos urbanísticos finalisticamente orientada para a tutela do interesse público urbanístico, esse interesse público deve ser concretizado no âmbito de cada caso concreto, uma vez que, na maioria dos casos, a melhor decisão pode não passar pela declaração da caducidade do título urbanístico. E é por esta razão que a Administração não pode limitar-se a apurar se decorreu ou não integralmente o prazo fixado na lei, nem se se verificou ou não o facto típico previsto na lei como interruptivo do prazo de caducidade.
Na medida em que depende da realização de um juízo de ponderação de interesses por parte da Administração, a declaração de caducidade não tem efeitos meramente declarativos, mas sim efeitos constitutivos. Quer-se com isto dizer que a alteração da ordem jurídica se produz com a emissão da declaração de caducidade, e não com a superveniência do termo final do prazo de caducidade sem que se verifique o facto de que depende a interrupção desse prazo.
A adopção de um regime excepcional de extensão dos prazos é, indubitavelmente, uma medida que tem por objectivo minimizar o impacto que a crise económica no sector imobiliário teve nos agentes deste mercado, que conduziu a que muitas operações urbanísticas não fossem iniciadas ou concluídas nos prazos previstos nos respectivos títulos habilitantes5.
Esta situação de facto foi originada, assim, não só por força da especial e anormal dificuldade de obtenção de financiamento (em função do agravamento das exigências formuladas pelas instituições financeiras), mas também pelo abrandamento do mercado imobiliário e pela consequente dificuldade em proceder à alienação de imóveis e, consequentemente, à criação de liquidez.
Em face do exposto, o fulcro da interpretação do disposto no n.º 4 do artigo 3.º é o conceito de “prazos em curso”.
Ao que parece, este n.º 4 tem por matriz normativa, ou por lugar paralelo, o disposto no n.º 2 do artigo 297.º do Código Civil, uma vez que está em causa a fixação de um prazo mais longo pela lei nova, e que não é mais do que a aplicação da extensão do prazo às situações jurídicas já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor, no seguimento da regra geral prevista na segunda parte do n.º 2 do artigo 13.º, também do Código Civil.
E é neste momento que nos apercebemos de que o legislador, na redacção do n.º 4 do artigo 3.º do DL 26/2010, procedeu a uma transposição acrítica dos quadros dogmáticos do direito civil para o âmbito do direito administrativo, uma vez que apenas no direito civil, que só conhece a caducidade preclusiva, a existência de um prazo em curso corresponde, com todo o rigor, à subsistência de uma situação jurídica: a superveniência do termo final do prazo de caducidade implica, no direito civil, a produção instantânea e automática dos efeitos associados à caducidade.
Mas, como vimos, no âmbito do direito administrativo e, em especial, do direito do urbanismo, tal não acontece, pelo que o elemento essencial para a matéria em apreço é, assim, a identificação do momento a partir do qual, num e noutro caso, se consuma a extinção da situação jurídica: se, no âmbito do direito civil, essa extinção ocorre com a mera superveniência do termo final do prazo de caducidade sem que se tenha verificado o facto que lhe está associado, no âmbito do direito do urbanismo essa extinção está associada à emissão de um acto administrativo válido e eficaz que se pronuncie pela caducidade do título.
Desta forma, até à emissão desse acto administrativo, a situação jurídica do beneficiário do título permanece inalterada e o título urbanístico permanece em vigor; e se, entretanto, o prazo de caducidade for ampliado por uma lei nova, essa alteração legislativa acontece num contexto em que a situação jurídica do beneficiário do título se encontra constituída e subsiste à data da entrada em vigor da lei nova.
Ao ter adoptado o conceito de “prazos em curso”, ao arrepio do disposto no artigo 71.º do RJUE e, bem assim, da doutrina e da jurisprudência dominantes, o legislador incorreu (inadvertidamente, é certo) no erro de utilizar conceitos típicos de direito civil na redacção de um regime jurídico de direito administrativo.
De facto, a haver expressão que represente bem o universo de casos que o legislador pretendeu abranger, essa expressão, típica de direito do urbanismo, é a de “licenças em vigor”: em direito do urbanismo, a subsistência e a extinção da situação jurídica que tem por fonte o título urbanístico depende da existência ou não de declaração administrativa da sua caducidade, e não do mero decurso do prazo de caducidade previsto na lei.
Aliás, tendo em consideração que o objectivo do legislador foi o de aligeirar o impacto que a crise no sector imobiliário teve no normal desenvolvimento dos projectos, a aplicação do regime excepcional de extensão de prazos justifica-se de igual forma quer perante os títulos urbanísticos cujos prazos de caducidade ainda estão em curso, quer perante aqueles cujo prazo de caducidade já decorreu integralmente mas cuja caducidade ainda não foi declarada.
Damos assim por adquirido que deve proceder-se a uma interpretação extensiva do preceito, de modo a adequá-lo à sua teleologia, incluindo na expressão “prazos em curso” as situações em que o prazo em causa já decorreu integralmente mas relativamente às quais não foi declarada a caducidade do título urbanístico pela Administração.
1Cfr. Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes e Maria Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, 2.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2009, p. 462.
2Cfr. Maria Fernanda Maçãs, A caducidade por incumprimento e a natureza dos prazos de atribuição da utilidade turística, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 48, Novembro/Dezembro de 2004, p. 6.
3Cfr. Maria Fernanda Maçãs, op. cit., p. 6.
4Cfr. Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes e Maria Fernanda Maçãs, op. cit., p. 463.
5Esta questão é abordada no preâmbulo do diploma, em que se refere o seguinte: “Em nono lugar, não obstante as medidas de aprofundamento da simplificação dos procedimentos de controlo prévio agora introduzidas diminuírem os custos administrativos e de contexto para os cidadãos e empresas, mostra-se necessário adoptar medidas que permitam flexibilizar o ritmo de realização das operações urbanísticas já objecto de controlo prévio por forma a evitar o acréscimo de custos e efeitos pela impossibilidade de ajuste do tempo das intervenções aos limites temporais fixados no regime e nos títulos das operações urbanísticas. Assim, introduz-se um regime excepcional, que estende os prazos para a apresentação de requerimento de emissão de título de operação urbanística, de execução de obras e de caducidade”.
Gonçalo Reino Pires
Advogado - Serra Lopes, Cortes Martins & Associados
