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A alteração de paradigma no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: concretizada ou por concretizar? (parte 1)

Sérgio Roque Gomes - Advogado

SUMÁRIO: 

CAPÍTULO I. ENQUADRAMENTO GERAL E ASPECTOS INTRODUTÓRIOS: 1. Aspectos introdutórios. 2. Linhas gerais das alterações ao Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação introduzidas pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março. 3. A Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro e a alteração de paradigma no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação: 3.1.1. Os diversos tipos de procedimentos administrativos de controlo prévio das operações urbanísticas;
CAPÍTULO II. SEQUÊNCIA, DESENVOLVIMENTO E BREVE APONTAMENTO CONCLUSIVO: 3.1.2. O procedimento de licenciamento; 3.1.3. O procedimento de comunicação prévia; 3.1.4. O procedimento de autorização e a sua quase supressão. 4. Breve apontamento conclusivo.

CAPÍTULO I

ENQUADRAMENTO GERAL E ASPECTOS INTRODUTÓRIOS

1. ASPECTOS INTRODUTÓRIOS

O Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, aprovou o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (doravante RJUE), apresentando como característica central o propósito de reunir, num só diploma legal, o regime jurídico do licenciamento municipal das operações de loteamento, das obras de urbanização e das obras particulares, até aí estabelecidos em dois diplomas legais. Nesse âmbito, o legislador assumiu objectivos de simplificação do sistema, na procura de solução de equilíbrio entre, por um lado, os direitos e interesses dos particulares e, por outro, o respeito dos interesses públicos em presença² , através de um diploma legal caracterizado por uma diminuição da intensidade do controlo prévio das operações urbanísticas, a par de um aumento da responsabilidade dos particulares, tendência que continuou a ser seguida e aprofundada nos diplomas legais que se lhe seguiram, visando a sua alteração e aperfeiçoamento³ .
Cumprirá referir que o RJUE não procede apenas à reunião, num só, do regime jurídico do licenciamento municipal das operações de loteamento, das obras de urbanização e das obras particulares⁴ , antes apresentando um âmbito de aplicação mais amplo do que o apresentado pelos dois diplomas por si revogados, incidindo também sobre o regime das medidas de tutela da legalidade urbanística, como sejam as relativas a embargos e demolições⁵ , sobre o regime da utilização das edificações e sobre as normas relativas à conservação do edificado⁶ , naquele que constituirá um primeiro esforço no sentido de elaboração de um código do urbanismo⁷ .
Entre as diversas alterações legislativas de que foi sendo objecto o RJUE, assinalamos como as mais significativas aquelas que foram introduzidas pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, que, naquilo que apelidamos de verdadeira alteração de paradigma, vieram modificar, de forma muito sensível, a sistemática inicial do RJUE, suscitando um conjunto de dificuldades e dúvidas várias, em grande medida por não ter a opção do legislador passado por fazer aprovar, ex novo, um outro regime legal atinente à urbanização e edificação.
Adiante apontaremos aquelas que consideramos serem as alterações mais relevantes ao RJUE, introduzidas pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, no que pretendemos que constitua um contributo, embora sem pretensões exaustivas, de identificação do quadro legal saído dessa reforma, ainda marcante do enquadramento legal vigente. Antes assinalaremos, de forma sintética, as mais recentes alterações introduzidas neste regime jurídico, pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março⁸ .
As temáticas relativas aos diversos tipos de procedimentos administrativos de controlo prévio das operações urbanísticas, ao procedimento de licenciamento, ao procedimento de comunicação prévia e ao procedimento de autorização (e à sua condição próxima da supressão total), serão especialmente consideradas e, sempre que tal se justifique no âmbito desta breve abordagem, serão feitas referências às opções tomadas, quer pelo legislador de 2007, quer pelo legislador de 2009, em jeito de balanço avaliador.

2. LINHAS GERAIS DAS ALTERAÇÕES AO REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E DA EDIFICAÇÃO INTRODUZIDAS PELO DECRETO-LEI Nº 26/2010, DE 30 DE MARÇO

Cumpre assinalar que o RJUE foi já objecto de três alterações após a Lei nº 60/2007, a saber: as introduzidas pelo Decreto-Lei nº 18/2008, que aprovou o Código dos Contratos Públicos, procedendo à revogação do nº 9 do artigo 107º do RJUE; as introduzidas pelo Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de Junho, que alterou os nºs 2 e 3 do artigo 49º do RJUE, e as introduzidas pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, naquela que constitui a décima alteração ao RJUE.
O número de alterações em presença é bem revelador da mutabilidade constante e sucessiva das regras a que tem estado sujeito o Direito do Urbanismo, fundada na necessidade de prossecução actualizada⁹ do interesse público¹⁰, que neste ramo especial do direito administrativo tem assumido assinalável relevância (muito embora tal constitua, igualmente, uma marca da actividade administrativa em geral). Tal realidade é apta a apresentar, como contraponto, uma diminuição da confiança e segurança jurídicas , em virtude da intensa exposição à mudança, a que, como se referiu, tem estado sujeita a disciplina jurídica constante do RJUE.
Consideramos que são de destacar, nesta décima alteração ao RJUE, as seguintes novidades, que apresentamos, sinteticamente, em revista:
i) a inclusão expressa da comunicação prévia como uma das espécies de procedimentos de controlo prévio, a par da licença e da autorização de utilização, conforme consta da redacção do novo nº 1 do artigo 4º ¹²
ii) a eliminação, constante da alínea d) do nº 2 do artigo 4º, relativa à referência às obras de conservação sobre imóveis classificados ou integrados em conjunto ou sítios classificados, do catálogo de operações urbanísticas sujeitas ao controlo prévio de licença¹³ ;
iii) a eliminação da exigência do controlo prévio de licença para as operações urbanísticas realizadas em áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública, antes constante da alínea d) do nº 2 do artigo 4º, passando as mesmas agora a seguir o regime da comunicação prévia¹⁴ ;
iv) a dispensa de consulta, aprovação ou parecer, por entidade interna ou externa aos municípios, dos projectos de engenharia de especialidades, quando o respectivo projecto seja acompanhado por termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de projecto legalmente habilitado¹⁵ ;
v) a dispensa de realização de vistoria, certificação, aprovação ou parecer, pelo município ou por entidade exterior, sobre a conformidade da execução dos projectos das especialidades e outros estudos com o projecto aprovado ou apresentado, quando seja emitido termo de responsabilidade por técnico legalmente habilitado para o efeito, de acordo com o respectivo regime legal, e que ateste a referida conformidade¹⁶ ;
vi) a isenção de controlo prévio da instalação de painéis solares fotovoltaicos e de geradores eólicos, bem como de colectores solares térmicos para aquecimento de águas sanitárias que não excedam os limites previstos para os painéis fotovoltaicos, passando a ser consideradas obras de escassa relevância urbanística¹⁷ ;
vii) clarificação do âmbito dos mecanismos de controlo prévio municipal, com salvaguarda das atribuições específicas das entidades públicas envolvidas, designadamente, nas áreas do património cultural e da administração do domínio público¹⁸ ;
viii) estabelece um regime excepcional de extensão dos prazos para a execução de obras previstas nos nºs 1, 2 e 9 do artigo 58º e no artigo 59º do RJUE, bem como para os resultantes da aplicação do disposto nos nºs 5 a 7 do artigo 58º do mesmo diploma legal, aumentando-os para o dobro mediante requerimento do interessado, sem necessidade de novo acto ou título sobre as operações urbanísticas em causa¹⁹ ;
ix) estabelece um regime excepcional de extensão dos prazos de caducidade e dos prazos para apresentação do requerimento de emissão dos títulos de operações urbanísticas previstos nos artigos 71º e 76º, elevando-os para o dobro²⁰ .

3. A LEI Nº 60/2007, DE 4 DE SETEMBRO E A ALTERAÇÃO DE PARADIGMA NO REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E DA EDIFICAÇÃO

Como tivemos já oportunidade de referir em 1 desta breve abordagem, os objectivos que presidiram à versão inicial do RJUE prenderam-se com uma unificação de regimes legais, motivados pelo intuito de simplificação legislativa. Tal não veio a traduzir-se, no entanto, na simplificação material do diploma em causa, e antes terá resultado, quando comparado o RJUE com os diplomas legais que revogou, num regime com maior grau de complexidade, ao que não é alheio o facto do seu âmbito de aplicação se apresentar mais extenso²¹ .
Assinale-se, contudo, que a par do maior grau de complexidade apresentado pelo RJUE quando comparado com os diplomas legais que revogou, veio este acompanhado de uma sistemática doutrinariamente apontada como adequada²² , que permaneceu inalterada até às modificações introduzidas pela Lei nº 60/2007, naquilo que veio a constituir, em nosso entender, uma verdadeira alteração de paradigma, em termos sistemáticos, embora não deixemos de reconhecer que é tributária de uma lógica de simplificação legislativa já presente no texto inicial. Desta feita, com as alterações decorrentes da publicação da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, o RJUE passou a apresentar uma lógica sistemática de arquitectura distinta da apresentada na versão inicial, com especial destaque para a quase supressão da figura da autorização, subsistindo anacronicamente no que respeita à autorização de utilização de edifícios e suas fracções²³ , e para a nova delimitação do âmbito de aplicação dos procedimentos de licenciamento e de comunicação prévia.

3.1.1. OS DIVERSOS TIPOS DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTROLO PRÉVIO DAS OPERAÇÕES URBANÍSTICAS

A regra, prévia à entrada em vigor do RJUE, era a de sujeição das operações urbanísticas a um único tipo de procedimento de controlo preventivo, o procedimento de licenciamento²⁴ , exceptuando as situações relativas a determinado tipo de obras particulares entendidas como apresentando menor relevo, que, embora sujeitas ao controlo preventivo da Administração, o eram em termos mais simples, através do procedimento de comunicação prévia²⁵ .
O paradigma sistemático-procedimental constante da versão inicial do RJUE contemplava três formas procedimentais de controlo das operações urbanísticas, a saber: o licenciamento, a autorização (para as situações que justificassem um procedimento mais célere) e a comunicação prévia (para os casos que se revestissem de maior simplicidade). Os procedimentos de licenciamento e de autorização distinguir-se-iam, grosso modo, e nesta versão inicial do RJUE, consoante se tratasse de situação em que as regras e critérios de parametrização urbanística estivessem definidos com elevado grau de concretização e precisão (situação em que o particular recorreria ao procedimento de autorização, e a Administração, por sua vez, apreciaria o respectivo pedido no âmbito de um poder vinculado) ou, por outro lado, se tratasse de situação em que as referidas regras e critérios de parametrização urbanística não se encontrassem definidos com precisão (situação em que o particular recorreria ao procedimento de licenciamento, e a Administração, por sua vez, apreciaria o respectivo pedido com uma maior margem de discricionariedade, quando comparada com a existente no âmbito de um procedimento de autorização).
O Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, veio apresentar, como uma das suas marcas caracterizadoras, a redução do âmbito de aplicação do procedimento de autorização, não só fazendo diminuir substancialmente o número de situações sujeitas a este procedimento, como também aumentando a densidade do controlo prévio da Administração²⁷ , aproximando-o do procedimento de licenciamento. Ainda assim, manteve a lógica tripartida caracterizadora do paradigma sistemático-procedimental constante da versão inicial do RJUE, acentuando o carácter da autorização como procedimento-regra.
Com a entrada em vigor da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, assistimos à emergência de um modelo marcadamente distinto (recentemente aperfeiçoado pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março), em que apenas a designação dos procedimentos existentes subsiste, uma vez que apresentam âmbito material diferenciado do anterior, o que, como é decorrência natural, não contribui para a sedimentação dos conceitos, dificultando a tarefa do intérprete.
Procuraremos, de seguida, traçar o recorte actual dos procedimentos de controlo prévio – licença, comunicação prévia e autorização, considerando já as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março²⁸ .

² O Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, procedeu à aprovação do RJUE tendo por égide, nele preambularmente expressa pelo legislador, a unificação do regime jurídico do licenciamento municipal das operações de loteamento, das obras de urbanização e das obras particulares, num acervo de motivos e razões de ordem convergentes com o facto de “os regimes jurídicos que regem a realização destas operações urbanísticas encontram-se actualmente estabelecidos em dois diplomas legais, nem sempre coerentes entre si, e o procedimento administrativo neles desenhado é excessivamente complexo, determinando tempos de espera na obtenção de uma licença de loteamento ou de construção que ultrapassa largamente os limites do razoável”, mais se referindo ainda que “porque a revisão daqueles regimes jurídicos comporta também alguns riscos, uma nova lei só é justificável se representar um esforço sério de simplificação do sistema sem, contudo pôr em causa um nível adequado de controlo público, que garanta o respeito intransigente dos interesses públicos urbanísticos e ambientais.” (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro).
³ Neste sentido veja-se a última alteração ao RJUE, aprovada pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, designadamente nos aspectos que adiante trataremos em 2 deste artigo.
Todas as referências a números ou artigos de lei sem referência expressa ao diploma legal correspondente, feitas no âmbito desta breve abordagem, considerar-se-ão relativas ao RJUE, na sua versão actual, resultante da publicação do Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março.
⁴ O RJUE revogou, entre outros (cf. norma de revogação constante do seu artigo 129º), os regimes estabelecidos pelos Decretos-Lei nºs 445/91, de 20 de Novembro, relativo ao licenciamento municipal de obras particulares, e 448/91, de 29 de Novembro, relativo ao licenciamento municipal de operações de loteamento e de obras de urbanização.
⁵ O regime das medidas de tutela da legalidade urbanística, hoje previsto nos artigos 102º e seguintes do RJUE, encontrava-se previsto na Lei nº 92/95, de 9 de Maio.
⁶ As normas relativas à conservação do edificado, hoje previstas nos artigos 89º e seguintes do RJUE, encontravam-se previstas no Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU).
⁷ Cf., neste sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado (2009), 32, sublinhando que “a unificação de regimes legais, que se revela como uma característica marcante do RJUE, visou obedecer, como se afirma expressamente no seu preâmbulo inicial, a um objectivo de simplificação legislativa. A este propósito, a intenção última do legislador português, expressamente confessada, foi a de elaborar para Portugal um código do urbanismo onde todas as questões relevantes deste domínio jurídico, desde o planeamento até à gestão urbanística, fossem tratadas de forma coerente e articulada.”.
⁸ O Decreto-Lei nº 26/2010, publicado em 30 de Março de 2010, entrará em vigor 90 dias após a sua publicação8 (cf. nºs 1 e 2 do artigo 8º), com excepção do disposto no seu artigo 4º, relativo aos diversos tipos de procedimentos de controlo prévio a que se encontram sujeitas a realização de operações urbanísticas (em vigor desde o dia seguinte ao da sua publicação) e, ainda, com excepção da alteração constante do nº 1 do artigo 13º-A (entrará em vigor um ano após o início de vigência do identificado diploma legal), relativa à emissão de decisão global e vinculativa de toda a Administração, a proferir pela CCDR territorialmente competente, no âmbito de consulta a entidades da Administração central, directa ou indirecta, do sector empresarial do Estado, bem como de entidades concessionárias que exerçam poderes de autoridade, aplicável às situações em que as mesmas devam pronunciar-se sobre as operações urbanísticas, em razão da sua localização.
⁹ Conforme observa FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, (1988), 37-38, “a noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável: o que ontem foi considerado conforme ao interesse público pode hoje ser-lhe contrário, e o que hoje é tido por inconveniente, pode amanhã ser considerado vantajoso. Não é possível definir o interesse público de uma forma rígida e inflexível, ne varietur”.
¹⁰ A Constituição da República Portuguesa expressamente estabelece, na alínea e) do artigo 9º, que constitui tarefa fundamental do Estado “proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território”. A este propósito cf. MARIA DA GLÓRIA GARCIA, Direito do Urbanismo, Relatório, (1999), 29, referindo que “a actual essencialidade dos interesses públicos urbanísticos resulta da garantia constitucional do Estado como «Estado de planeamento urbanístico». As tarefas constitucionalmente reconhecidas ao Estado diversificam-se através das áreas do ordenamento do território, da defesa da qualidade ambiental, da defesa e promoção do património cultural, da ordenação racional dos espaços urbanos.”.
¹¹ A propósito da temática da dinâmica jurídica do planeamento territorial, JOÃO MIRANDA aborda a questão da mutabilidade das normas do direito administrativo, sublinhando que “naturalmente, tomando como postulado que o plano constitui um instrumento de conformação do direito de propriedade do solo, é legítimo equacionar-se se as sucessivas modificações da sua disciplina não vêm gerar nos proprietários a convicção de que os direitos conferidos pelo plano são, na prática, meros direitos precários”, acrescentando ainda que “a dificuldade reside precisamente em forjar um equilíbrio entre a tutela de valores como a segurança e a certeza jurídicas e a necessidade de o Direito acompanhar a evolução e ser ele mesmo motor dessa evolução” (negrito nosso), (cf. JOÃO MIRANDA, A Dinâmica Jurídica do Planeamento Territorial [A Alteração, a Revisão e a Suspensão dos Planos]”, (2002), 15.
¹² O novo nº 1 do artigo 4º do RJUE, com a redacção alterada pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, estabelece que “a realização de operações urbanísticas depende de controlo prévio, que pode revestir as modalidades de licença, comunicação prévia ou autorização de utilização, nos termos e com as excepções constantes da presente secção”.
¹³ A nova alínea d) do nº 2 do artigo 4º do RJUE, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, estabelece, in fine, que apenas “as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de protecção de imóveis classificados ou em vias de classificação” ficam sujeitas a licença administrativa, deixando de fora a sujeição a licença administrativa das obras de conservação nos imóveis classificados ou em vias de classificação, situados nas referidas zonas de protecção; tal não sucede na situação de imóveis em si mesmo classificados ou em vias de classificação, em que as obras de conservação permanecem sujeitas a licença administrativa, bem como na situação dos imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação (cf. alínea d) do nº 2 do artigo 4º, primeiro segmento).
¹⁴A nova alínea e) do nº 2 do artigo 4º do RJUE, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, estabelece que ficam sujeitas a comunicação prévia “as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis nas seguintes áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública” para, de seguida, seguir um critério de enumeração taxativo quanto a estas.
¹⁵ O novo nº 7 do artigo 13º do RJUE, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, estabelece que “são fixados em diploma próprio os projectos das especialidades e outros estudos e as certificações técnicas que carecem de consulta, de aprovação ou de parecer, interno ou externo, bem como os termos em que têm lugar”, para, de seguida, e dentro da lógica de aumento da responsabilidade dos particulares, a par da diminuição de intensidade de controlo prévio, que tivemos oportunidade de referir em 1 supra, expressamente prever, no nº 8 do artigo 13º do RJUE, com a redacção introduzida pelo novo diploma legal já identificado, que “a consulta, certificação, aprovação ou parecer por entidade interna ou externa aos municípios, dos projectos das especialidades e outros estudos referidos no número anterior não têm lugar quando o respectivo projecto seja acompanhado por termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de projecto legalmente habilitado que ateste o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as identificadas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 10º”.
¹⁶ Cf. novo nº 9 do artigo 13º do RJUE, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, no que constitui uma manifestação da lógica de aumento da responsabilidade dos particulares, a par da diminuição de intensidade de controlo prévio, já referida em 1 supra e na nota 15. Assinale-se, contudo, que, a Administração não prescinde das suas prerrogativas de controlo, já que, embora aligeirando o controlo prévio das operações urbanísticas de que demos já nota, subsiste a possibilidade de controlo sucessivo, conforme expressamente resulta do novo nº 10 do artigo 13º, na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, estabelecendo que “o disposto nos n.ºs 8 e 9 não prejudica a verificação aleatória dos projectos neles referidos e da sua execução”.
¹⁷ Cf. nova alínea g) do artigo 6º-A do RJUE, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, isentando de controlo prévio as referidas operações urbanísticas ex vi da nova alínea c) do nº 1 do artigo 6º do RJUE, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março.
¹⁸ O novo nº 8 do artigo 6º do RJUE, vem esclarecer que a isenção de controlo prévio das operações urbanísticas referidas no identificado artigo, não equivale a uma isenção de cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, pelo que os particulares não estão eximidos de assegurar o seu respeito, expressamente prevendo que “o disposto no presente artigo não isenta a realização das operações urbanísticas nele previstas da observância das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as constantes de planos municipais ou especiais de ordenamento do território, de servidões ou restrições de utilidade pública, as normas técnicas de construção, as de protecção do património cultural imóvel, e a obrigação de comunicação prévia nos termos do artigo 24º do Decreto-Lei nº 73/2009, de 31 de Março, que estabeleceu o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional”.
¹⁹ O nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, consagra um regime excepcional de extensão de prazos, para o dobro do previsto, no que respeita às obras referidas nas alíneas c) a f) do nº 2 do artigo 4º do RJUE (todas as obras sujeitas a licença administrativa, com excepção das operações de loteamento, das obras de urbanização e dos trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por operação de loteamento), ex vi do novo nº 1 do artigo 58º do RJUE, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, tudo sem fazer precludir a possibilidade de o particular lançar mão de um pedido de prorrogação do prazo de execução das obras, nos termos do disposto nos nºs. 5 a 7 do artigo 58º, também estes elevados para o dobro (cf. nº 2 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, estabelecendo que, mesmo fazendo uso da elevação para o dobro dos prazos previstos nos nºs 1, 2 e 9 do artigos 58º e 59º do RJUE, pode ainda o particular requerer a prorrogação dos mesmos, nos termos do disposto nos nºs 5 a 7 do artigo 58º, uma vez finda a extensão excepcional do prazo).
²⁰ O nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março, consagra um regime excepcional de extensão de prazos, para o dobro do previsto no artigo 71º do RJUE (relativo aos prazos de caducidade da licença ou admissão da comunicação prévia para a realização de operação de loteamento) e no artigo 76º do RJUE (relativo ao prazo a contar da data da notificação do acto de licenciamento ou da autorização de utilização, para requerer a emissão do respectivo alvará).
²¹ Remetemos, neste ponto, para o que tivemos oportunidade de referir em 1 deste artigo e para as notas 4, 5 e 6.
²² Conforme observam, neste sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado cit., 33-34, “de forma a compensar a maior complexidade do seu conteúdo material, a versão inicial do RJUE apresentava uma sistemática lógica, incidindo a sua regulamentação sucessivamente sobre a delimitação das operações urbanísticas e identificação dos respectivos procedimentos de controlo preventivo; sobre o desenho da tramitação procedimental de cada um destes procedimentos; sobre o regime material aplicável às mais importantes operações urbanísticas (loteamentos, obras de urbanização, obras de edificação e utilização de edifícios) e sobre as questões comuns aos vários actos de controlo preventivo independentemente da operação urbanística em causa (questões como a validade e eficácia destes actos; a execução de obras; as medidas de tutela da legalidade; as sanções, as garantias dos administrados, etc.”.
²³ Cf. artigos 62º e seguintes do RJUE.
²⁴ Cf. DUARTE DE ALMEIDA, CLÁUDIO MONTEIRO, GONÇALO CAPITÃO, JORGE GONÇALVES, LUCIANO MARCOS, JORGE GOES e SIZA VIEIRA, Legislação Fundamental de Direito do Urbanismo, Anotada e Comentada, Volume II, (1994), 503-504, referindo, a propósito do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro e do nº 1 do seu artigo 1º, que sujeitava a licenciamento municipal as operações de loteamento e as obras de urbanização - à semelhança do que hoje acontece, mas agora fora da lógica de um procedimento regra de licenciamento para o controlo prévio das operações urbanísticas -, em ponto que mantém actualidade e correspondente aplicação ao actual RJUE, que “as operações de loteamento e as obras de urbanização estão dependentes da emissão de uma licença administrativa, a emitir no termo de um procedimento administrativo. Enquanto procedimento administrativo, o licenciamento municipal das operações de loteamento e das obras de urbanização está sujeito às normas e princípios constitucionais que regulam a actividade administrativa (v. art.ºs 266º ss. CRP), bem como às normas e princípios constitucionais que regulam o procedimento administrativo em geral”, mais acrescentando que “assim, os órgãos administrativos intervenientes neste processo devem respeitar, entre outros, os seguintes princípios:
- princípio da legalidade;
- princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos;
- princípio da igualdade e da proporcionalidade;
- princípio da justiça e da imparcialidade;
- princípio da desburocratização e da eficiência”.
²⁵ O procedimento de comunicação prévia anterior à entrada em vigor do RJUE não se confunde com aquele que, embora sob a mesma denominação, veio a estar consagrado na sua versão inicial, de âmbito completamente distinto, nem com o recorte do procedimento de comunicação prévia existente após a entrada em vigor da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, que praticamente consumiu todas as situações de autorização, que passaram a estar a ele sujeitas, com excepção, como se disse, da autorização de utilização de edifícios e de suas fracções autónomas, que subsiste na versão actual do RJUE, nos seus artigos 62º e seguintes. Cf., infra, 3.1.3.
²⁶ Cf., a propósito da introdução do procedimento de autorização na versão inicial do RJUE, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, cit., 88, referindo que “a necessidade, sentida pelo legislador em 1999 de, ao lado do procedimento normal de licenciamento, introduzir um procedimento mais célere de autorização visava responder aos problemas decorrentes do facto de os procedimentos administrativos em matéria urbanística serem longos, demorados e burocráticos, com todos os inconvenientes que daí advinham para quem pretendia iniciar e levar a cabo uma operação urbanística. Deste modo, a introdução de mecanismos de simplificação procedimental que permitissem reduzir a burocracia e o tempo de espera necessário para a concretização de um projecto imobiliário só podia ser vista como uma importante garantia para os promotores daquelas operações, sendo a figura da autorização um dos instrumentos que, na perspectiva do legislador, visava dar resposta a esta exigência.”.
²⁷ Cf., neste sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES e FERNANDA MAÇÃS, Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, cit., 90, referindo que “uma mais clara diminuição do âmbito de aplicação do procedimento de autorização verificava-se no domínio das obras de urbanização. É que, contrariamente à redacção inicial do RJUE – nos termos da qual tais obras estariam sujeitas a autorização desde que se realizem em áreas abrangidas por operação de loteamento – o Decreto-Lei nº 177/2001 veio determinar a sua sujeição a este procedimento nas zonas abrangidas por operação de loteamento, mas apenas desde que não existisse legislação específica, a exigir a intervenção de entidades exteriores ao município. Ora, tendo em consideração que em praticamente todas as situações os projectos de obras de urbanização se encontravam sujeitos a consulta de entidades exteriores ao município, estas operações urbanísticas passaram a ficar, quase sempre, sujeitas ao procedimento de licenciamento”.
²⁸ O nº 1 do artigo 4º do RJUE, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 26 de Março fixa agora claramente quais são as modalidades de controlo prévio previstas na lei, referindo que “a realização de operações urbanísticas depende de controlo prévio, que pode revestir as modalidades de licença, comunicação prévia ou autorização de utilização, nos termos e com as excepções constantes da presente secção.”.

Sérgio Roque Gomes

Advogado, Licenciado em Direito (Faculdade de Direito de Lisboa)
Pós-Graduado em Ciências Jurídico-Urbanísticas e Ambientais (Faculdade de Direito de Lisboa)
Mestrando em Direito (Faculdade de Direito de Lisboa).

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