Do Urbanismo Comercial aos Centros Comerciais a céu aberto - novas fo rmas de gestão do centro das cidades

João Barreta

 1. ENQUADRAMENTO


Para além das dinâmicas que a actividade económica instalada (basicamente, o comércio e os serviços) lhe confere, a ideia de centro de cidade sintetiza várias vocações - centro político-administrativo, cultural, patrimonial, etc…, sendo as mesmas passíveis (e é crucial que assim seja) de ser transmitidas a habitantes e visitantes. A vertente lúdica inerente às funções desempenhadas pelo centro, conjugada com o reviver das tradições que lhes estão associadas, fazem emergir um novo conceito de espaço de (con)vivência devidamente enquadrado numa perspectiva de rejuvenescimento da actividade económica existente.
Em resultado das mudanças que o comércio tem sofrido, com a introdução de novos formatos de lojas e a (in)existência de políticas específicas para o sector, o centro está a transformar-se, aspecto a não menosprezar em sede de planeamento e gestão urbanística.
A problemática do comércio no centro da cidade não se restringe às dinâmicas do sector e às fórmulas, mais ou menos, inovadoras de lhes fazer frente, dado que o contexto em que ocorrem, ou seja, a evolução da relação cidade-comércio, é por si só um aspecto decisivo que importará aprofundar. Extravasa, em muito, um confronto entre o(s) velho(s) e o(s) novo(s) comércio(s), o velho e o(s) novo(s) centro(s), (…) a velha e a nova cidade.
Apesar de constituir um espaço de símbolos, afectos, valores e ofertas, os edifícios degradados, o horário rígido do comércio/serviços, o declínio da função residencial, as dificuldades de acesso e estacionamento, etc…, potenciam efeitos repulsivos e desincentivam iniciativa e investimento.
Em Portugal a experiência dos Projectos Especiais de Urbanismo Comercial (PEUC), a nível do PROCOM1 do QCA II e do URBCOM2 do QCA III, deixou indicações sobre a realidade vivida e das lacunas evidenciadas pela(s) política(s) pública(s) direccionada(s) para o sector do comércio a retalho. 
 

 2. URBANISMO COMERCIAL3 – UMA PRIMEIRA ABORDAGEM AOS CENTROS COMERCIAIS A CÉU ABERTO EM PORTUGAL


Grosso modo, os PEUC visavam a modernização das actividades económicas do comércio e de alguns serviços, a qualificação do espaço público envolvente e a promoção do respectivo projecto global.
Apesar de ser um tema que esteve subjacente aos PEUC, a gestão integrada do Projecto e dos resultados, nunca foi devidamente percepcionada pelos seus promotores - Câmaras Municipais e Associações Comerciais, evidenciando falta de visão estratégica da problemática do comércio a retalho em contexto urbano.
Se no caso dos autores espanhóis4 o tema do Urbanismo Comercial surgirá quase sempre associado à questão dos centros comerciais a céu aberto, como “boa prática” conducente à revitalização do centro das cidades, no caso português a temática do Comércio, sendo abordada, é-o de um modo generalista, não se encontrando referências de relevo acerca da constituição de centros comerciais a céu aberto no nosso País.
Para Molinillo, o modelo de centro comercial a céu aberto é uma fórmula de organização comercial, com uma imagem e estratégia que conta com o envolvimento dos agentes de uma área delimitada de uma cidade, de acordo com uma concepção global de oferta comercial, serviços, cultura e ócio.
Para alguns dos autores nacionais5 , o tema dos centros comerciais a céu aberto, merece uma abordagem centrada na importância da gestão integrada dos centros urbanos, como um meio para dinamizar o comércio aí instalado e por essa via contribuir para a sua revitalização.
A adaptação de métodos e técnicas de gestão, já adoptados na gestão dos Centros Comerciais, a aglomerações comerciais de dimensão relevante, encontra vasto campo de aplicação com vista à criação/ implementação de modelos de gestão de centros urbanos.
Assumindo que o comércio, como actividade económica predominante no centro de cidade, deve funcionar como catalisador da revitalização socioeconómica desses núcleos, emerge a necessidade estratégica de encontrar soluções para a sua dinamização e revitalização enquanto unidades económicas que se constituam como um centro comercial a céu aberto.
  A gestão integrada do conjunto é uma carência desde há muito sentida, pelo que se revela crucial para a viabilização económica dos centros das cidades, apostando em modelos de gestão já implementados, e com sucesso, além-fronteiras.
Com campos de actuação e competências definidas, a desejada articulação das diferentes vertentes envolvidas constituía-se como um dos pilares essenciais, uma vez que concorrendo para objectivos comuns, os investimentos a concretizar assumiam um evidente carácter de complementaridade – nos espaços comerciais (estabelecimentos), no espaço público (área de intervenção, normalmente o “centro histórico” e/ou a “baixa”) e na dinamização/animação/promoção, sendo que, posteriormente, a aposta teria de passar forçosamente pela gestão comum do “novo” espaço comercial, resultante da implementação/execução do Projecto.
Aliás, prova dessa intenção, ficou patente na disponibilização de apoios específicos para as UAC6 , contemplados no URBCOM, – que mais não seriam, por definição, do que um embrião das unidades de gestão de centro urbano.
Do próprio conteúdo das inovações, tanto na fase de arranque, como nas posteriores, ficou bem espelhado o efeito multiplicador das intervenções levadas a efeito ao abrigo do PROCOM e do URBCOM.
À semelhança de outros programas/medidas, os promotores dos projectos, por vezes, parecem confundir os meios e os fins, sendo que no caso em concreto, a importância e a necessidade de definição / adopção de modelo de gestão comum para o centro urbano, terá de ser sentida, como tal, pelos actores, e nunca poderia resultar de uma qualquer forma de imposição por parte da Administração Central (ou, até mesmo, Local).
Muitos consideram que o facto de o programa disponibilizar meios financeiros para o efeito, introduz um motivo de “distracção” em relação aos objectivos traçados para a medida de política.
Apesar de tudo, é de destacar alguns impactos positivos, como seja o relançamento dos centros de comércio face à maior visibilidade que os projectos lhes conferiram, a requalificação dos espaços públicos, a beneficiação da imagem comercial, o interesse crescente das novas formas de comércio pelo centro das cidades, maior receptividade (por parte das estruturas associativas e lojistas) para o alargamento dos horários de funcionamento, entre outros.
 

 Em suma, tratando-se de intervenções da esfera de política pública, intencionalmente integradas, visando, nesse contexto, envolver e contemplar, em termos de apoios financeiros, actores privados, associativos e públicos, porventura a questão da definição/adopção de modelos de gestão de centro urbano com vista a assegurar a sustentabilidade dos centros intervencionados (e não só) nunca foi devidamente assimilada por todos os intervenientes (sem excepção) nos processos.

3. MODELOS DE GESTÃO DE CENTROS (DE CIDADE) COMERCIAIS


Apesar da reconhecida importância dos casos norte-americano e britânico, é de referir que a importância das experiências desenvolvidas encontra tradução em vários centros de cidades de muitos outros países - Espanha, Bélgica, França, Alemanha, Canadá, África do Sul, Áustria, Austrália, Japão, Nova Zelândia, Suíça, Suécia, Itália, etc…, facto bem revelador do interesse suscitado pela gestão dos centros urbanos, bem como dos resultados alcançados com a implementação de tais práticas.
Refira-se que o trabalho desenvolvido e os resultados alcançados, devem-se à experiência norte-americana, que iniciou, na década de 60, um processo de revitalização urbana, quando parte das cidades começaram a sofrer os efeitos de processos de suburbanização e o comércio se deslocou para as periferias de modo a seguir a habitação, os empregos e, mais tarde, o lazer.
Ao nível europeu, detendo o conhecimento do já ocorrido nos Estados Unidos e das suas consequências, surgiu igual preocupação e a consciência da importância da revitalização urbana associada a programas de regeneração urbana que incluem não só a área comercial, bem como, a promoção e constituição de parcerias para a sua revitalização urbano-comercial.
As parcerias surgem como resultado de uma cooperação, mais ou menos formal, em função de um objectivo comum, em que do envolvimento das partes resulta um valor acrescentado para o todo, implicando, também, os privados nas políticas e nos investimentos públicos.
No que diz respeito às organizações e/ou modelos de gestão do centro das cidades, o seu aparecimento fica a dever-se às mudanças que muitos centros de cidade registam como resultado da necessidade de diversificar as economias locais para além das tradicionais actividades residenciais, de comércio a retalho e de serviços, e passarem a incluir também actividades de recreio, lazer e cultura.
É assim estimulado o surgimento de organizações “empreendedoras”, e na sua forma ideal auto-sustentáveis, com o objectivo de, em parceria público-privado, poder responder às múltiplas e complexas necessidades que urge colmatar, de modo a tornar o centro da cidade num local atractivo, dinâmico, competitivo e viável do ponto de vista económico. 
 

3.1. Nos Estados Unidos


No final dos anos setenta, a situação de degradação das áreas tradicionais de comércio, em muito afectadas pela expansão comercial para a periferia, deu origem aos “Special Assessment Districts” (SAD), uma espécie de primeira versão dos actuais “Business Improvement Districts” (BID).
Os BID (“Áreas de Desenvolvimento Económico”) e os “Main Street Program” (MSP) (“Programa de Rua Central”), são exemplos a merecer referência, pela relevância prática que têm assumido, ao nível de modelos de gestão de centros urbanos nos Estados Unidos.
Quanto aos primeiros, trata-se de organizações semi-privadas, sem fins lucrativos, devidamente legitimadas para definir e cobrar uma taxa aos proprietários de imóveis comerciais, de uma determinada área, com o propósito de prestar, em contrapartida, um conjunto de serviços adicionais àqueles que já são assegurados pela Administração Pública (local). Importa realçar que são um importante meio para a revitalização dos centros urbanos, actuando como um instrumento financeiro que, permitindo o fornecimento de um conjunto de serviços complementares à actividade empresarial, resulta da cobrança de um imposto ou taxa sobre os proprietários comerciais.
De um modo geral, podem-se identificar como elementos mais relevantes, o facto de os comerciantes poderem usufruir de serviços públicos suplementares e outros serviços complementares à sua actividade, participarem na defesa dos interesses do centro, obterem economias de escala resultantes da cooperação, terem acesso a financiamento conjunto e a partilha de informação, investigação e planeamento.
A lógica do raciocínio prende-se com o facto de se tratar de um instrumento de angariação de escala de acção e financeira, em que os resultados para além do dinamismo comercial, também se poderão reflectir sobre o valor das propriedades.
Os fundos obtidos são canalizados para melhorar serviços básicos ao público que utiliza o centro da cidade e aumentar os níveis de confiança (tanto da oferta como da procura) para que se torne viável atrair investimento adicional por parte do sector privado.
Com tal intuito, é usual a aplicação dos fundos em determinadas vertentes, que vão desde o mobiliário urbano, a iluminação pública, os espaços verdes, a limpeza das ruas e das fachadas, a segurança e o estacionamento, até outros parâmetros “mais estratégicos” para o negócio, como incentivos ao desenvolvimento económico ou utilização de técnicas comuns de marketing (campanhas publicitárias conjuntas, por exemplo).
 

O modelo caracteriza-se por um planeamento, ao nível das actividades e do respectivo financiamento, bem mais facilitado, em virtude da garantia (e da consequente solidez) em termos de fluxos de entrada de capital, vantagem esta que de certa forma se dissipa pela forte necessidade de um elevado investimento inicial que se torna necessário, bem como pela obrigatoriedade do pagamento de taxas/impostos por parte dos empresários/comerciantes instalados na zona de intervenção.

 

 Figura 1. Principais Benefícios dos BID

 

Fonte: Elaboração própria (“Comércio, Cidade e Projectos de Urbanismo Comercial” (Barreta, 2007).

Os MSP, por sua vez, baseiam-se numa visão mais próxima do conceito de desenvolvimento integrado, em que a comunidade pode implementar a sua própria estratégia de revitalização comercial, desde que esta seja baseada nas quatro áreas principais do Programa – a reestruturação económica, a organização, a promoção e o design. O objectivo primordial consiste em criar um espaço agradável e atractivo que estimule os visitantes a voltar ao centro, recorrendo a diversas formas e meios de fomentar a compra, o lazer e a permanência, usufruindo do espaço e das condições que o mesmo tem para oferecer. A sua estrutura jurídico-organizacional, adequada a cada realidade, contempla um conselho de administração com representantes locais, um conselho executivo, um gestor de programa e grupos de trabalho (vocacionados para áreas específicas), competindo-lhe definir a estratégia de intervenção, angariar financiamentos e coordenar a participação de voluntários.

 


3.2. Na Europa (o caso Britânico)


No caso europeu, os “Town Centre Management” (TCM) (“Gestão do Centro de Cidade”), revelam a experiência do caso britânico. Em traços gerais, baseiam-se na filosofia da gestão comercial centralizada e a sua aplicação tem-se focalizado em estratégias de coordenação de recursos para se atingir um objectivo comum.
Têm sido criados e definidos como resposta integrada a pressões competitivas que envolvem o desenvolvimento, a gestão e a promoção de áreas públicas e privadas nos centros das cidades, com benefícios para todos os intervenientes.
De um modo quase informal, assume a modalidade de parceria público-privado, sendo que de início fica incumbida do desempenho de pequenas tarefas no âmbito do melhoramento geral do centro urbano, do marketing local e/ou organização de campanhas de promoção.
Tirando partido das múltiplas sinergias geradas pelos actores envolvidos em todo o trabalho que vise o centro de cidade, as linhas gerais de actuação são delineadas no sentido de complementar os serviços das entidades/autoridades locais, regenerar e reabilitar o centro da cidade e aumentar a sua vitalidade comercial.
A estreita ligação e “controlo” da vertente de planeamento urbanístico, depara-se, muitas vezes, com a carência de fluxos de financiamento sustentáveis e com a impossibilidade de solicitar contributos financeiros, com algum carácter de obrigatoriedade, aos empresários/comerciantes locais.
 

 Figura 2. Principais vertentes contempladas pelos TCM

Fonte: Elaboração própria (“Comércio, Cidade e Projectos de Urbanismo Comercial” (Barreta, 2007).


Em concreto, a acção centra-se em torno da gestão, assumindo três tarefas essenciais – a coordenação, a facilitação do diálogo e comunicação (de modo a manter a parceria activa) e a definição de prioridades base num plano de actuação. 

4. REFLEXÕES FINAIS E PISTAS PARA DISCUSSÃO


Face à evidência que o comércio de proximidade integrado no centro urbano representa um subsector económico de importância relevante para a economia local, as profundas mudanças verificadas no sector afectam, não só a oferta comercial, como também a sua distribuição territorial. Por conseguinte, a gestão integrada do centro da cidade, assente, entre outros pilares, no comércio instalado, constitui-se, para além de um desafio, como uma necessidade crucial para o futuro sustentável da própria cidade, pelo que se trata de uma matéria que impõe a adopção de parcerias público-privadas, como peça-chave para o processo de revitalização urbana e comercial.
Ou seja, estando identificados os pontos que devem garantir a sustentabilidade do centro de cidade (atracção de investimentos, modernização comercial e dinamização do espaço urbano), bem como os princípios aos quais deverão estar subordinados, importa dar o “passo seguinte”.
Considerando que existe um vazio ao nível da política pública em termos de urbanismo comercial, seja ao nível da dinamização do trabalho realizado, ou até de uma possível redefinição e reorientação da mesma, ao abrigo do actual Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), é essencial criar estruturas que promovam e coordenem essas acções, exercendo um papel supletivo, por um lado, e integrador, por outro, face à actuação das entidades com competência legal nestes domínios.
Tendo presente a diversidade de modelos possíveis e as experiências concretas existentes, há que convergir para a necessidade de criar a “gestão de centro de cidade” (unidades de gestão, por hipótese) que actue num território delimitado e seja dotada de identidade própria, devendo ter como missão impulsionar políticas, pondo em prática acções de urbanismo comercial, podendo (e devendo) o seu âmbito ser alargado a outros domínios, face às diversas componentes e stakeholders envolvidos em tudo aquilo que diz respeito à vida do centro da cidade.
 

 Figura 3. As várias Valências / Componentes e os diversos Stakeholders do Centro da Cidade

 

Fonte: Tradução livre a partir de “Town Centre Management: Opportunities and Challenges”
(Final Report, June 2006).

Afigura-se pertinente uma consideração adicional, que poderá servir de alerta e reflexão prévia, para o caso de Portugal, e que tem vindo a ser suscitada, não só por parte significativa das práticas em curso (apontadas no ponto anterior), mas também pelo amplo debate que tem gerado nos meios e fóruns de discussão destas temáticas.
Poderá estar em causa, de forma consciente e assumida, a adopção de uma gestão privada para espaços públicos, sendo mais do que expectáveis possíveis controvérsias geradas em torno de questões como a criação de formas híbridas de governo local (encarado quase sempre como potencial de conflito com a administração local) e riscos de segregação sócio-espacial e ameaças para a coesão social, na medida em que os interesses comerciais se poderão sobrepor aos interesses públicos (no que se refere, por exemplo, ao usufruto do espaço público)?
Interessa, pois, aferir se a via correcta (?) apontará para a adopção das práticas de gestão dos centros comerciais, dado que não se pretenderá que o centro comercial a céu aberto/centro da cidade se transforme, em caso algum, em algo “privado”.
Importa deixar a interrogação – será que o caminho traçado nos conduz a ter espaços públicos cada vez mais privados, como forma de se conseguir fazer face às dificuldades, da administração central/local, não só ao nível do financiamento, como do próprio funcionamento/gestão de espaços públicos delimitados pelas suas especificidades e valências?
Face aos desafios que se colocam, também, às administrações locais, no que se refere à gestão territorial e às tendências de resposta evidenciadas, de forma mais ou menos assumida, no sentido da descentralização e da privatização de alguns serviços públicos (até agora da sua competência quase exclusiva), por exemplo, convém não deixar margem para equívocos que possam levar a conclusões precipitadas de que a adopção de possíveis modelos de gestão se constituirá como a solução “imaculada” de um problema (declínio dos centros das cidades e da(s) actividade(s) económica(s) instalada(s)).
Como se poderá inferir do exposto, o problema é bem mais vasto do que uma “simples” questão de competitividade territorial, esgrimindo-se vantagens distintivas e/ou um confronto entre formatos comerciais e a forma como as mesmas são (ou deverão) ser geridas.

 

Bibliografia:

• O presente texto é um resumo do artigo publicado pelo autor na Revista “Prospectiva e Planeamento – Economia e Território” (volume 16/2009), do Departamento de Prospectiva e Planeamento e Relações Internacionais do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território.
A versão integral poderá ser consultada em: http://www.dpp.pt/pages/pesquisa/detalhes.php?ct=2&cod=362

• “Comércio, Cidade e Projectos de Urbanismo Comercial” (Barreta, 2007).


[1] Com efeito, foi ao abrigo do II Quadro Comunitário de Apoio, com o PROCOM, na sua vertente dos Projectos Especiais de Urbanismo Comercial, prevista na alínea a), do n.º1, do art. 26º do DL 184/94, de 01/07, (Programa de Apoio à Modernização do Comércio) que se materializou a preocupação de apoiar projectos de dinamização das estruturas comerciais associados à recuperação ou revitalização do tecido urbano.[

2] No âmbito do III QCA é implementado o URBCOM (Projectos de Urbanismo Comercial), regulamentado através da Portaria n.º317-B/2000, de 31/05.

[3] O urbanismo comercial “refere-se à integração do comércio com o ordenamento do território no planeamento do crescimento e transformação urbana, na dupla vertente das orientações sobre o desenvolvimento da actividade comercial, por um lado, e uso do comércio como instrumento de acção urbanística, por outro” (Salgueiro, 1996)

[4] Castresana (1999) – “Nuevas concepciones del urbanismo comercial: los centros comerciales abiertos”; Molinillo (2001) – “Experiencias internacionales en revitalización de centros urbanos”; Elizagárate (2004) – “El comercio urbano como factor estratégico para la competitividad entre ciudades”; Rojas (1998) – “Potenciación de los centros urbanos como espacios comerciales abiertos”; Del Rio (1999) – “Centros comerciales abiertos: una estrategia de mejora del atractivo urbano y del nivel de competitividad de la actividad terciaria e las ciudades”; Tarragó (1992) – “Urbanismo comercial. respuesta de futuro para el binomio comercio / ciudad”.

[5] Balsas (1999) – “Urbanismo Comercial em Portugal e a Revitalização do Centro das Cidades”; Cortez (1999) – “Gestor de centro urbano: reflexões com base na experiência dos projectos de urbanismo comercial”; Marques (1999) – “Gestor de projecto ou gabinete de gestão?”; Barreta (1999) – “Comércio e Cidade – Uma nova gestão para uma velha relação!”; Barreta (2007) – “Comércio, Cidade e Projectos de Urbanismo Comercial”.

[6] A Portaria n.º 188/2004, de 26/02, aprovou o Regulamento de Execução do Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial (URBCOM), o qual prevê na sua alínea d), do n.º1, do art. 3º, as Unidades de Acompanhamento e Coordenação (UAC). As UAC destinam-se a ser promovidas por iniciativa das estruturas associativas, e terão como objectivo essencial o acompanhamento e gestão do projecto de urbanismo comercial da área de intervenção.
 

 João Barreta,

Mestre em Gestão do Território, pela Faculdade de Ciências Sociais e Humanas (FCSH) da Universidade Nova de Lisboa (UNL).

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 Tese de Mestrado

Título - 'Comércio e Cidade  uma estratégia de inovação e desenvolvimento para a Baixa de Setúbal'.