Implementação de Planos de Pormenor e Perequação

Rute Afonso

Implementação de Planos de Pormenor e a Perequação

Áreas urbanas desqualificadas, fragmentadas, desestruturadas, sem centralidades nem equipamentos… é assim que vemos grande parte das cidades portuguesas, sobretudo as periferias metropolitanas onde reside uma boa parte da população.

Com efeito, trata-se de modelo de crescimento que assenta na incapacidade da Administração em controlar a transformação e ocupação do solo, em simultâneo com uma dinâmica de construção dominada pela iniciativa privada (quase sempre individualizada à parcela) exclusivamente parametrizada, em termos urbanísticos, por um conjunto de índices abstractos constantes dos Planos Directores Municipais.

A figura do Plano de Pormenor, que reúne quase 4 décadas de existência, foi criada precisamente para permitir à Administração Local uma intervenção objectiva na concepção e na qualificação do espaço urbano, cujo impacto na qualidade de vida das populações é, por todos, reconhecido.Sendo o desenho urbano a sua essência, a figura de Plano de Pormenor foi concebida enquanto instrumento mais operativo de “construção da cidade” no contexto do Sistema de Gestão Territorial, capaz de responder quer em situações de requalificação do tecido urbano consolidado, quer na estruturação da ocupação de áreas de expansão (cada vez menos justificáveis, face à estagnação demográfica e ao solo urbanizável consagrado nos actuais PDM).

No entanto, os níveis de utilização e implementação deste tipo de instrumento têm sido muito reduzidos, sendo poucas as cidades que apresentam resultados satisfatórios decorrentes da sua execução.

Em 2008, vigoravam no Continente cerca de 600 Planos de Pormenor, ou seja, o correspondente a uma média de 2 Planos de Pormenor por concelho, valor francamente baixo atendendo à dimensão e multiplicidade de núcleos urbanos existentes nos municípios, em particular nos das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto.

A situação é ainda mais grave se olharmos para as disparidades regionais: enquanto no Alentejo praticamente todos os municípios usam este tipo de instrumento, sendo a média por concelho superior a 4 Planos de Pormenor, na região Norte, cerca de metade dos concelhos não dispõe de qualquer plano desta natureza. Estas diferenças estão profundamente associadas à tipologia e morfologia de crescimento urbano e à estrutura de cadastro, entre outros factores.

Sabe-se também que os Planos de Pormenor nem sempre servem os propósitos mais correctos, tendo sido utilizados muitas vezes como um recurso para a alteração de Planos Directores Municipais (dos 300 Planos de Pormenor publicados nos últimos 10 anos, cerca de 40% incidiram sobre alterações nos instrumentos de gestão de nível superior). Por outro lado, cerca de pelo menos um terço dos Planos de Pormenor vigentes destinaram-se a novas áreas urbanas residenciais ou associadas a usos específicos (turístico, recreio e lazer, indústria, comércio/serviços, equipamentos colectivos) considerando-se que a incidência de Planos de Pormenor em áreas históricas e consolidadas é inferior àquela que seria desejável face às reais necessidades do território.

Os obstáculos que se têm colocado à eficiente utilização da figura de Plano de Pormenor são vários:

• excessiva burocratização dos processos de elaboração e aprovação, que é incompatível com ciclos eleitorais e com as dinâmicas económicas;
• ausência de recursos técnicos, humanos e financeiros nas Autarquias necessárias à programação e implementação destes planos;
• deficiente envolvimento dos particulares no processo de planeamento associado a uma cultura de participação pública ainda muito incipiente a esta escala.

Acresce a estes factores a concorrência com a figura da operação de loteamento, instrumento vocacionado para a definição do desenho urbano de uma ou mais parcelas, a que os proprietários e promotores recorrem com frequência. O excessivo protagonismo deste instrumento no desenvolvimento urbano, em comparação com os Planos de Pormenor, deve-se, entre outros factores, a uma muito maior simplicidade procedimental e técnica. No entanto, pelo seu carácter “privado”, dificilmente permite assegurar a continuidade dos sistemas urbanos, a dimensão adequada das infra-estruturas públicas, em sentido lato, sendo que usufrui de um regime de participação pública que fica muito aquém do que seria desejável e justo em termos de interesse público, ao contrário do que ocorre com os Planos de Pormenor.


De facto, a propriedade do solo constitui um dos aspectos que mais tem condicionado a qualidade urbanística dos aglomerados portugueses: se por um lado a sua forma tem sido determinante no processo de ocupação e transformação do solo urbano (por via das operações urbanísticas promovidas pelos particulares) por outro, qualquer operação de planeamento de pormenor envolve alterações na configuração cadastral e, eventualmente, no regime de propriedade. Assim, a eficácia do Plano de Pormenor está profundamente dependente do envolvimento dos proprietários, pois trata-se de uma escala onde a conformação do direito de propriedade tende a ser muito intensa, sendo mais propícia a conflitos entre o interesse público e o privado.

O quadro legal que estabelece as regras para a elaboração, aprovação e implementação dos Planos de Pormenor tem vindo a sofrer sucessivas alterações, designadamente no sentido de simplificação procedimental do processo de planeamento (através de uma maior autonomia das Autarquias), bem como na facilitação das operações de transformação fundiária previstas nos Planos de Pormenor, evitando o recurso a operações de loteamento subsequentes.

No entanto, verifica-se que a baixa implementação destes Planos decorre de uma ainda pouco consistente prática na aplicação das ferramentas legalmente previstas que suportam as operações de reparcelamento e a distribuição dos benefícios e dos encargos resultantes da aplicação do plano.

A aplicação do princípio constitucional da igualdade aos planos urbanísticos, à luz do qual todos os cidadãos têm os mesmos direitos, concretiza-se através dos mecanismos de perequação que visam a correcção das desigualdades introduzidas pelos planos. Não cabe, por isso, ao Plano de Pormenor ser igualitário (em termos dos direitos construtivos conferidos aos proprietários), mas prever os mecanismos de reposição das (des)igualdades pré-existentes.

E é na escala do Plano de Pormenor, do desenho urbano, que a aplicação destes mecanismos é mais necessária e faz mais sentido – afinal, é a esta escala que são propostas alterações ao cadastro da propriedade, que é possível calcular custos de infraestruturação, e que o dimensionamento da edificabilidade individual e das áreas de cedência é mais concreto.

A análise dos elementos  fundamentais de mais de uma centena de Planos de Pormenor vigentes e dos casos práticos mais divulgados, veio demonstrar que o regime jurídico que enquadra estes Planos se limita a deixar algumas pistas sobre o modo da aplicação destes mecanismos que, para muitos técnicos do sector, continuam no domínio do desconhecido (motivo pelo qual a esmagadora maioria dos Planos não os refere).

Cabe, então, aos técnicos e à Administração, o desenvolvimento e a aplicação daqueles instrumentos legais ou de outros, de forma a assegurar a equidade no planeamento e a superar (com criatividade!) os obstáculos que se lhe têm colocado, nomeadamente:

• a falta de solos municipais que permitam desbloquear situações de impasse, compensar expropriações e evitar indemnizações;
• os reduzidos recursos financeiros que são essenciais para, em muitos casos, a Autarquia promover obras de urbanização e pagar compensações;
• os baixos níveis de qualificação dos serviços municipais que são essenciais, por exemplo, na negociação e concertação com proprietários e promotores;
• a ausência de regras para o cálculo dos valores de referência dos imóveis e da edificabilidade no contexto da distribuição de benefícios e encargos;
• a necessidade de compatibilização entre o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial e outros diplomas legais (p.e. o código das expropriações) e o sistema financeiro e fiscal do urbanismo;
• a ausência de uma cultura de participação e cidadania, que seja motivadora quer para os particulares como para as Autarquias.

A fraca aderência dos decisores aos Planos de Pormenor não tem como única justificação o problema da propriedade e a dificuldade na aplicação de sistemas perequativos de distribuição de encargos e benefícios. No entanto, este é um tema central no debate sobre o planeamento urbanístico e sobre a capacidade da administração local cumprir as suas atribuições em matéria de qualidade de vida das cidades.

Neste contexto, emerge como fundamental a contínua divulgação, por parte dos organismos da tutela, das universidades, as associações não governamentais, entre outras, de orientações e boas práticas que promovam um planeamento mais participado e contratualizador e, por outro lado, uma maior aplicação do princípio da igualdade ao planeamento urbano.

Em vez de se renunciar a uma figura que tem sido objecto de inúmeras adversidades, há que tirar partido do seu enorme potencial, adaptando-a e modelando-a em função das necessidades da sociedade e do território.

Rute Afonso, arquitecta, mestre em Urbanística e Gestão do Território, Quaternaire Portugal, Consultoria para o Desenvolvimento S.A.

Artigo elaborado com base na dissertação realizada para obtenção do grau Mestre, sob orientação do Prof. Fernando Nunes da Silva, Instituto Superior Técnico'

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